龔雄艷
監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的專門機關(guān)，和其他行政機關(guān)一樣都存在“民告官”被提起行政訴訟的法律風險，但由于行政監(jiān)察職能的特殊性，使得其部分行政行為排除了司法救濟途徑，加之實踐中對行政監(jiān)察機關(guān)被訴的報道很少，這在一定程度上造成了監(jiān)察機關(guān)對自身被訴法律風險問題的研究不足、認識偏差。本文試圖厘清行政監(jiān)察機關(guān)行政行為性質(zhì)，結(jié)合實際查找監(jiān)察機關(guān)被訴法律風險點，并探索提出監(jiān)察機關(guān)預控被訴法律風險的應對思路。
一、監(jiān)察機關(guān)行政行為的性質(zhì)分析
實踐中監(jiān)察機關(guān)的行政行為，不僅限于對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免決定等內(nèi)部行政行為，還包括在實施監(jiān)察過程中，對公民、法人或社會組織作出的對其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)生實際影響的外部行政行為，如暫扣違紀款物的行為。
?。ㄒ唬┍O(jiān)察機關(guān)對行政監(jiān)察對象作出的內(nèi)部行政行為，不存在被訴的法律風險?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第十二條第三項規(guī)定：行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定，人民法院不予受理。監(jiān)察機關(guān)對行政監(jiān)察對象作出的監(jiān)察決定、復核決定、復查決定或復審決定等行政行為，其處理結(jié)果主要是對監(jiān)察對象給予警告、紀律處分、記過、降薪、撤職、留用察看、開除等紀律處分、停職檢查或任免等措施，不服的應向上一級監(jiān)察機關(guān)提出，而不能向人民法院起訴?！缎姓O(jiān)察法》第四十二條規(guī)定，上一級監(jiān)察機關(guān)的復核決定和國務院監(jiān)察機關(guān)的復查決定或者復審決定為最終決定。因此，監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍。國家公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員不享有對監(jiān)察行政行為提起訴訟的權(quán)利，人民法院在接到該類起訴時，應不予受理或駁回起訴。
?。ǘ┍O(jiān)察機關(guān)對公民、法人或其他組織作出的侵犯其合法權(quán)益的外部行政行為，屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)、國家公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察”。從上述規(guī)定可以看出，監(jiān)察機關(guān)是人民政府的組成部分，其行使的權(quán)力當然是行政管理的職權(quán)，當行使這種行政權(quán)力侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益時，理所當然地應當接受司法審查。因此，公民、法人和其他社會組織認為行政監(jiān)察機關(guān)作出的具體行政行為侵犯了自己的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，有權(quán)就該具體行政行為向人民法院起訴。
（三）監(jiān)察機關(guān)的行政行為性質(zhì)存在爭議的，人民法院應先予以受理。實踐中還有一種情形，就是監(jiān)察機關(guān)認為對象是行政監(jiān)察對象而做出了獎懲、任免等行政行為，而對方卻認為自己不屬于國家公務員和國家行政機關(guān)任命人員，是否屬于內(nèi)部行政行為存在爭議的，就不能排除司法救濟。如2003年《法制日報》曾刊登過佛山市順德區(qū)某物資公司副經(jīng)理蘇某起訴順德區(qū)監(jiān)察局的案例，蘇某擔任副經(jīng)理期間，通過采購有色金屬等為公司獲利近億元，從中蘇某取得七百余萬元的“獎金”，順德區(qū)監(jiān)察局認為蘇的行為嚴重違反財政法規(guī)，作出了對蘇某給予行政開除處分的決定并收繳蘇某提取的所有獎金。這一行為被蘇某起訴到法院，認為自己是該物資公司的聘用人員，不是也不可能是監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象。一審法院以行政監(jiān)察機關(guān)作出的行政監(jiān)察決定不屬于行政訴訟的受案范圍為由，駁回原告蘇某的起訴。但二審法院則裁定指出，監(jiān)察機關(guān)作出的監(jiān)察決定、復核決定、復查決定或復審決定，指向必須是行政監(jiān)察對象（即國家行政機關(guān)、國家公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員）。如果行政監(jiān)察機關(guān)對非法定監(jiān)察對象的公民、法人或其他組織作出對其權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響的決定時，該決定屬于人民法院行政訴訟受案范圍。
二、監(jiān)察機關(guān)被訴法律風險點的查找
監(jiān)督者更要接受監(jiān)督。任何一級監(jiān)察機關(guān)必須樹立起行政行為存在被訴的法律風險意識，主動查找行政監(jiān)察執(zhí)紀辦案的薄弱環(huán)節(jié)，將那些極易損害公民、法人和其他組織人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)或其他合法權(quán)益的行政行為作為高危風險點，預先加強風險防范，維護行政監(jiān)察的權(quán)威性。
?。ㄒ唬┏铰殭?quán)。比較常見的有兩種：其一，行政監(jiān)察機關(guān)沒有行政處罰權(quán),若實施行政處罰則構(gòu)成越權(quán)行政。如某縣監(jiān)察局對亂收費的監(jiān)察對象處以非法所得額兩倍的罰款;某縣監(jiān)察局會同工商局吊銷了某企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照等行為,均引起了行政訴訟并導致敗訴。其二，《行政許可法》第72條、74條賦予行政監(jiān)察機關(guān)對違反《行政許可法》的行為有責令有關(guān)行政機關(guān)及其工作人員予以改正的權(quán)力,但行政監(jiān)察機關(guān)不得以自己的名義直接作出行政許可決定,否則可能引起行政訴訟。
?。ǘE用職權(quán)。濫用職權(quán)損害行政相對人人身權(quán)的行為主要有:在行政案件調(diào)查中,非法進入行政相對人的住宅進行檢查或搜查；在“兩指”、詢問過程中毆打、體罰行政相對人,造成其身體致傷致殘的；違法限制行政相對人人身自由的。如對非監(jiān)察對象采取“兩指”措施,對不符合條件的行政相對人采取限制出境等措施的；侵犯行政相對人名譽權(quán)的。
濫用職權(quán)損害行政相對人財產(chǎn)權(quán)的行為主要包括:超范圍暫扣涉嫌違紀財物，如在調(diào)查黨紀案件中以監(jiān)察機關(guān)的名義（監(jiān)察機關(guān)暫扣、封存制式文書，黨紀政紀文書混用突出）對非國家公務員和國家機關(guān)任命的公民暫扣、封存有關(guān)文件、資料及暫扣違紀款物等；暫扣非涉案的合法財物；對暫扣、封存的文件、資料、財務賬目和財物不履行監(jiān)管職責,發(fā)生損毀、滅失或其他嚴重后果，如報紙曾報道某市監(jiān)察局對扣押的數(shù)百輛自行車疏于保管,造成損壞,被法院判決賠償對方30萬元；違法處置暫扣財物的；違法做出沒收、追繳、責令退賠決定的。
?。ㄈ┬姓蛔鳛?。依據(jù)《行政訴訟法》第11條第5項規(guī)定,此種行為應當指監(jiān)察機關(guān)對行政相對人申請保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責拒絕履行或者不予答復的行為。其一，檢舉人要求監(jiān)察機關(guān)制止打擊報復行為,監(jiān)察機關(guān)不予受理或不予答復造成檢舉人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到損害的；其二，對要求監(jiān)察機關(guān)糾正本級人民政府所屬部門或下級人民政府作出的損害申請人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的違法決定、命令、指示的申請不予受理或不予答復的。
三、監(jiān)察機關(guān)被訴法律風險的防控思路
監(jiān)察機關(guān)及其公務員要強化風險意識和責任意識，加強對行政監(jiān)察執(zhí)紀辦案的有效監(jiān)管，在思想和實踐中努力構(gòu)筑一道防控監(jiān)察機關(guān)法律風險的“防火墻”。
一是圍繞依法行政，加強風險教育，提高法治意識。由于監(jiān)察機關(guān)及其公務人員（包括派駐監(jiān)察機構(gòu)和特邀監(jiān)察員）的職務行為，其法律后果都是歸于監(jiān)察機關(guān)，所以監(jiān)察機關(guān)及其公務人員的法治意識教育，是監(jiān)察機關(guān)依法行政、防控被訴法律風險的有力保證。由于紀委、監(jiān)察合署辦公，要突出樹立雙重主體身份意識，在加強黨紀條規(guī)、政策文件等學習教育的同時，要強化行政執(zhí)法意識和法治意識，普及基本行政法和行政訴訟法知識，加強風險意識和責任意識教育，提高法律風險預判能力，對高危風險點做到心中有數(shù)，繞開“雷區(qū)”，嚴格依紀依法執(zhí)紀辦案。
二是針對自身高危涉訴法律風險點，建立預控措施。監(jiān)察機關(guān)及其工作人員履行職責對外做出的一切行為只要是對特定行政相對人產(chǎn)生實際影響的，都屬于監(jiān)察機關(guān)的具體行政行為。相對于政策法規(guī)、文件等抽象行政行為，這些具體行政行為均是法律規(guī)定的被訴范圍。在加強對抽象行政行為進行論證把關(guān)等嚴格程序的同時，對監(jiān)察機關(guān)作出類似采取“兩指”措施、暫扣違紀款物等高危風險行為，在考慮工作便利的同時，也應設置對其實體、程序合法性的嚴格審查、歸口管理。監(jiān)察機關(guān)各職能部門及各崗位均應結(jié)合自身工作實際開展風險自查，既查廉潔風險，也查可能引起訴訟的法律風險，強化對監(jiān)察文書和監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部部門公章的規(guī)范使用，加強對派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)、特邀監(jiān)察員的管理，加強對執(zhí)紀辦案部門嚴格依紀依法辦案的監(jiān)督和回訪。
三是堅持有錯必糾原則，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。對于那些本身存在實體或程序違法的監(jiān)察機關(guān)的具體行政行為，一旦發(fā)現(xiàn)則及時主動予以糾正。加強對行政復議、行政申訴案件的有效處理，如果民眾已經(jīng)在申訴、復議，監(jiān)察機關(guān)應認真審核，對有問題和造成損害的，及時糾正。進一步暢通群眾表達不同意見的有效途徑，加強對行政行為事后跟蹤防控機制，及時處理這些行政行為存在的糾紛，以避免這些糾紛潛在的法律風險衍化成現(xiàn)實。監(jiān)察機關(guān)應當在內(nèi)部建立起相應的訴訟案件統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理制度。對重大的、具有典型意義的監(jiān)察被訴案件，應當進行研討總結(jié)，通過案件研討找出癥結(jié)，舉一反三，防患法律風險于未然。
