監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全探析
[內(nèi)容摘要]申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施是現(xiàn)行法律法規(guī)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)為數(shù)不多且行之有效的職能措施之一。本文從財(cái)產(chǎn)保全的概念介紹入手，分析了監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的法律依據(jù)及基本特征、應(yīng)遵循的原則，提出了有待明確和必須解決的法律問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的立法建議。
[關(guān)鍵詞]財(cái)產(chǎn)保全 法律依據(jù) 立法缺陷 完善措施
一、財(cái)產(chǎn)保全的概念與分類
財(cái)產(chǎn)保全是人民法院在受理民事訴訟案件和行政執(zhí)行案件中，為了保證民事案件當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人的合法權(quán)益，保證將來(lái)發(fā)生法律效力的法律文書(shū)和行政執(zhí)行文書(shū)能夠順利執(zhí)行，而對(duì)有爭(zhēng)議的標(biāo)的物或有關(guān)財(cái)產(chǎn)采取一種限制處分的臨時(shí)性法律保護(hù)措施。
財(cái)產(chǎn)保全可分為民事訴訟案件中的訴訟保全、財(cái)產(chǎn)保全和行政執(zhí)行案件中的非訴訟行政執(zhí)行前財(cái)產(chǎn)保全。非訴訟行政執(zhí)行前財(cái)產(chǎn)保全，是人民法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中的行政相對(duì)人、單位的物品、財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)、提存等措施，以保證具體行政行為實(shí)現(xiàn)的行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)的財(cái)產(chǎn)保全就是非訴訟行政執(zhí)行前財(cái)產(chǎn)保全的一種，這一制度可以有效地防止被監(jiān)察的部門(mén)和人員隱匿、轉(zhuǎn)移、揮霍其財(cái)產(chǎn)、逃避監(jiān)察，從而保證監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)察職能，維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)。
二、監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的法律依據(jù)及其基本特征
1、監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全具有實(shí)體法依據(jù)和程序法依據(jù)。
(1)現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的實(shí)體法依據(jù)。
《行政監(jiān)察法》第二十一條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀(jì)律的行為時(shí)，經(jīng)縣級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款；必要時(shí)，可以提請(qǐng)人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款?！?span lang="EN-US">
(2)有關(guān)司法解釋規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的程序法依據(jù)。
《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院執(zhí)行前，有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的，可以申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。同時(shí)，《最高人民法院監(jiān)察部關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法>第二十一條若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）對(duì)監(jiān)察部門(mén)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的管轄法院、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供的材料、保全時(shí)限、保全錯(cuò)誤的賠償責(zé)任等問(wèn)題也作了較為具體的規(guī)定。至此，監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的規(guī)定，在程序法方面有了法律保證。
2、監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全具有自身的一些基本特征。
監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施一般要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、裁定、解除程序，因保全錯(cuò)誤或不當(dāng)給被申請(qǐng)人造成經(jīng)濟(jì)損失的，申請(qǐng)人還必須履行賠償程序。由此可見(jiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全具有以下基本特征：
(1)行政強(qiáng)制性。不管被監(jiān)察對(duì)象是否愿意，只要監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀(jì)律的行為時(shí)有充分證據(jù)證明被申請(qǐng)人有違法轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)行為的，且認(rèn)為有必要采取強(qiáng)制措施予以制止的，即可向法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，具有行政強(qiáng)制性特征。
(2)臨時(shí)救濟(jì)性。申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全不是最終目的，而是監(jiān)察機(jī)關(guān)為了進(jìn)一步掌握證據(jù)，揭露問(wèn)題，防止公共資產(chǎn)的流失，挽回公共資產(chǎn)的損失，在必要時(shí)啟動(dòng)的臨時(shí)性、救濟(jì)性的輔助程序，具有臨時(shí)救濟(jì)性特征。
(3)行為風(fēng)險(xiǎn)性。申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全是監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的一種過(guò)渡性具體行政行為，后續(xù)是否就被申請(qǐng)保全財(cái)產(chǎn)形成相關(guān)監(jiān)察決定、是否需要繼續(xù)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、是否存在監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)、是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任等都具有很大的不確定性。申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全極具風(fēng)險(xiǎn)性。
三、監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)遵循的原則
1、合法性原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)具備法定申請(qǐng)條件，而且程序合法。法定申請(qǐng)條件包括：被申請(qǐng)人必須是依法監(jiān)察的被監(jiān)察單位；被申請(qǐng)人存在違法取得的資產(chǎn)；被申請(qǐng)人存在違法轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為。程序合法包括：申請(qǐng)時(shí)間必須是監(jiān)察過(guò)程中，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)察決定之前的監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為合適的時(shí)間；必須向管轄地人民法院提出書(shū)面申請(qǐng)；必須向法院書(shū)面陳述申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的理由、事實(shí)根據(jù)以及申請(qǐng)保全財(cái)產(chǎn)標(biāo)的的具體情況；按照受理法院的要求提供相應(yīng)的擔(dān)保。
2、目的性原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)具有特定目的，一般情況下有三種目的：一是為了維護(hù)公共資產(chǎn)的安全，防止非法流失；二是為了后續(xù)形成的監(jiān)察決定的順利執(zhí)行。
3、謹(jǐn)慎性原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)遵循職業(yè)謹(jǐn)慎原則，防范監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)，《財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)書(shū)》必須經(jīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)。監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)正確評(píng)估審監(jiān)察險(xiǎn)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償責(zé)任。因監(jiān)察機(jī)關(guān)行為錯(cuò)誤或不當(dāng)給被申請(qǐng)人造成經(jīng)濟(jì)損失的，要按《國(guó)家賠償法》的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
4、成本效益原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)考慮監(jiān)察成本和效益因素。要綜合考慮監(jiān)察的時(shí)間、人力、費(fèi)用以及違法財(cái)產(chǎn)價(jià)值金額等因素，決定是否申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全；一旦決定申請(qǐng)保全，應(yīng)當(dāng)依法預(yù)交并按規(guī)定承擔(dān)財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)費(fèi)用。
四、監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)予明確的問(wèn)題
1、財(cái)產(chǎn)保全的承辦部門(mén)問(wèn)題。
按照法院內(nèi)部的分工，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的案件一般由行政庭或者行政非訴執(zhí)行庭來(lái)負(fù)責(zé)。但是，行政庭處理的是行政相對(duì)人認(rèn)為具體行政行為違法而起訴行政機(jī)關(guān)至法院的行政糾紛案件，但是監(jiān)察行為不是行政訴訟法規(guī)定的可訴行為，不存在后續(xù)行政訴訟，所以在法律沒(méi)有明確授權(quán)的情況下不適宜由行政庭來(lái)承辦；行政非訴執(zhí)行庭和執(zhí)行局（庭）執(zhí)行的案件也是已經(jīng)生效的法律文書(shū)，其前提是具體行政行為已經(jīng)作出并生效，而監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全時(shí)一般還未對(duì)監(jiān)察對(duì)象作出具體行政行為，顯然，監(jiān)察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)不符合這個(gè)條件。法院的紀(jì)檢監(jiān)察局（室）主要是處理法院干警在辦案過(guò)程中的違法亂紀(jì)的行為，雙方當(dāng)事人是舉報(bào)、控告人和本院干警，所以對(duì)其他監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)非本院干警的監(jiān)察沒(méi)有管轄。據(jù)此，本人認(rèn)為，在相比較的情況下，由立案庭承辦還是比較合適的。
2、財(cái)產(chǎn)保全的效力期限問(wèn)題。
監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的效力期限，《行政訴訟法》第九十二條未作明確規(guī)定，而《規(guī)定》第四條僅僅規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)人民法院解除保全的時(shí)間，沒(méi)有規(guī)定一個(gè)相對(duì)固定的期間。參照《民事訴訟法》非訴訟行政執(zhí)行前財(cái)產(chǎn)保全的相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全后15日內(nèi)必須起訴，逾期則解除保全。很顯然，監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的目的不是為了起訴，監(jiān)察機(jī)關(guān)提出財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)后是不可能起訴的。這一法律規(guī)定的漏洞在司法實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生了難以解決的問(wèn)題，給監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全在效力期限問(wèn)題上帶來(lái)了無(wú)所適從的法律后果。在監(jiān)察踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在15日內(nèi)很難完成一系列法定的程序而直接進(jìn)入審監(jiān)察定的執(zhí)行環(huán)節(jié)。因此應(yīng)盡快界定監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的合理效力期限，彌補(bǔ)立法上的缺陷。
3、救濟(jì)程序問(wèn)題。
我國(guó)財(cái)產(chǎn)保全制度中，《行政訴訟法》及《行政監(jiān)察法》中根本沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保后的程序權(quán)利保障條款，只有在《民事訴訟法》第九十九條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)財(cái)產(chǎn)保全或者先予執(zhí)行的裁定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議一次。復(fù)議期間不停止裁定的執(zhí)行?！北M管行政訴訟可以參照此執(zhí)行，但是這種保全的復(fù)議制度由于過(guò)于簡(jiǎn)約，導(dǎo)致權(quán)益保障功能的虛無(wú)，由于缺乏當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，全然沒(méi)有當(dāng)事人參與的場(chǎng)合和機(jī)會(huì)，所以導(dǎo)致當(dāng)事人的程序缺席。為維護(hù)被監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益，可以在《行政監(jiān)察法》中明確救濟(jì)途徑：“被監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議一次，經(jīng)復(fù)議后仍不服的可以向法院或直接向法院提出異議，法院必須在24小時(shí)內(nèi)審查并作出裁定?！边@樣既可以降低監(jiān)察機(jī)關(guān)的潛在危險(xiǎn)，又可以使當(dāng)事人的合法權(quán)益及時(shí)得到救濟(jì)。
4、申請(qǐng)保全的范圍問(wèn)題。
《行政監(jiān)察法》及其實(shí)施條例都沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的范圍作出詳細(xì)的規(guī)定，只有民訴法對(duì)財(cái)產(chǎn)保全范圍作“財(cái)產(chǎn)保全限于請(qǐng)求的范圍或本案有關(guān)的財(cái)物”的限制性規(guī)定。這里所說(shuō)的“請(qǐng)求”，對(duì)非訴訟行政執(zhí)行前財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)是權(quán)利請(qǐng)求，對(duì)訴訟保全申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)是訴訟請(qǐng)求。所謂“限于請(qǐng)求的范圍”，就是指被保全的財(cái)物的價(jià)額應(yīng)與權(quán)利請(qǐng)求或訴訟請(qǐng)求的價(jià)額大致相等，人民法院不能任意裁定財(cái)產(chǎn)保全的范圍。而監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)是不能擔(dān)保主體的，也就無(wú)法為申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全提供擔(dān)保，在沒(méi)有擔(dān)保的情況下，法院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的凍結(jié)范圍很難作出判斷。
五、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行財(cái)產(chǎn)保全措施的立法建議
1、根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的實(shí)施行政強(qiáng)制措施以行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院實(shí)施為主、由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、行政法規(guī)授權(quán)獨(dú)立實(shí)施為輔的法律體制，總結(jié)審監(jiān)察法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，建議對(duì)《行政監(jiān)察法》中相關(guān)財(cái)產(chǎn)保全的規(guī)定進(jìn)行必要的修訂。在保留原有申請(qǐng)人民法院執(zhí)行財(cái)產(chǎn)保全措施的同時(shí)，授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被監(jiān)察對(duì)象違法取得的資產(chǎn)可以獨(dú)立實(shí)施財(cái)產(chǎn)保全性質(zhì)的強(qiáng)制措施，如直接凍結(jié)銀行存款等，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況自主決定財(cái)產(chǎn)保全強(qiáng)制措施的實(shí)施方式，以提高監(jiān)察效率,降低監(jiān)察成本。
2、在我國(guó)沒(méi)有完成關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施一般規(guī)則的單獨(dú)立法之前，為了彌補(bǔ)《行政訴訟法解釋》、《行政監(jiān)察法》和《規(guī)定》規(guī)定的嚴(yán)重不足，建議國(guó)家監(jiān)察部和最高人民法院監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全中尚未明確的承辦部門(mén)、效力期限、救濟(jì)程序和保全范圍等問(wèn)題作出明確的法律規(guī)定，指導(dǎo)和規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民法院實(shí)施財(cái)產(chǎn)保全的具體行為。
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