監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使監(jiān)察職能的專門機(jī)關(guān)。在監(jiān)察過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)如果違反法定的權(quán)限和程序，很可能會侵犯行政相對人的合法權(quán)益，從而導(dǎo)致行政爭議案件的發(fā)生。近年來針對監(jiān)察機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議、行政訴訟的案件時(shí)有發(fā)生。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)如何減少和避免這類案件，本人結(jié)合工作實(shí)際談?wù)効捶ā?/p>
監(jiān)察機(jī)關(guān)可能引發(fā)行政爭議案件的常見情形
超越職權(quán)。職權(quán)法定原則要求監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力必須有法律法規(guī)的明確授權(quán)。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)在法律法規(guī)授權(quán)的范圍之外行使權(quán)力，就是超越職權(quán)，屬于行政違法行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)超越職權(quán)的形式主要有以下幾種：一是超越地域范圍，如甲地監(jiān)察機(jī)關(guān)對乙地的監(jiān)察對象進(jìn)行監(jiān)察；二是超越權(quán)限范圍，如下級監(jiān)察機(jī)關(guān)對上級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的監(jiān)察對象進(jìn)行監(jiān)察；三是超越職責(zé)范圍，如監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察過程中對非監(jiān)察對象進(jìn)行監(jiān)察等形式。
濫用職權(quán)。濫用職權(quán)有廣義和狹義兩種解釋。廣義上的濫用職權(quán)包括超越職權(quán)，狹義上的濫用職權(quán)是指沒有超越法律法規(guī)的授權(quán)范圍，只是在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，本文所稱的濫用職權(quán)，是指狹義上的濫用職權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的形式主要有以下幾種：一是玩弄職權(quán)，隨心所欲地對事項(xiàng)作出決定或者處理；二是故意不履行應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，或者任意放棄職責(zé)；三是以權(quán)謀私、假公濟(jì)私，不正確地履行職責(zé)等。
違反辦案程序。根據(jù)現(xiàn)代訴訟理論，司法公正包括實(shí)體公正和程序公正。程序公正本身直接體現(xiàn)出來的民主、法治、人權(quán)和文明的精神，并不依賴于實(shí)體公正而存在。程序是否公正，是衡量社會公正度的一個(gè)極為重要的指標(biāo)。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能違反法定程序的情形主要有：一是違規(guī)或非法調(diào)查取證；二是不按規(guī)定程序或簡化程序辦案；三是超期辦案；四是不認(rèn)真執(zhí)行回避等制度。
不履行法定義務(wù)，又稱不作為。行政主體對負(fù)有的法定義務(wù)，應(yīng)履行而不履行的行為，稱作“行政不作為”。 在監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作實(shí)際中，因不作為而引起行政爭議的情形主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)不按規(guī)定履行答復(fù)、告知等義務(wù)?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法》第六條規(guī)定，對實(shí)名舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果等情況予以回復(fù)?！墩畔⒐_條例》第二十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)；行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)對上述應(yīng)負(fù)的義務(wù)，應(yīng)及時(shí)履行。
監(jiān)察機(jī)關(guān)減少和避免行政爭議的途徑
準(zhǔn)確界定監(jiān)察對象。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察對象的范圍包括國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員，國家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員。監(jiān)察機(jī)關(guān)只能對上述對象依法進(jìn)行監(jiān)察。
正確行使監(jiān)察權(quán)力?！缎姓O(jiān)察法》對監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)和調(diào)查違反行政紀(jì)律行為時(shí)的權(quán)限做出了具體規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察過程中必須嚴(yán)格遵守，不得超越和濫用這些權(quán)力，否則，就會引發(fā)行政爭議案件。一要嚴(yán)格規(guī)范“兩指”措施。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋或說明，這就是我們平常所說的“兩指”。監(jiān)察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格規(guī)范“兩指”措施的使用：一是嚴(yán)格“兩指”措施的使用條件和權(quán)限。監(jiān)察機(jī)關(guān)要在規(guī)定場所、嚴(yán)格按照權(quán)限和時(shí)限對監(jiān)察對象使用“兩指”；二是認(rèn)真落實(shí)“兩指”的審批和備案程序，不得“先‘兩指’后審批”，堅(jiān)決杜絕以“集中談話”、“自愿留置談話”等方式規(guī)避審批程序；三是切實(shí)落實(shí)“兩指”各項(xiàng)安全措施，保障“兩指”對象的合法權(quán)益。未經(jīng)批準(zhǔn)嚴(yán)禁將辦案對象帶離監(jiān)控區(qū)域，不得有逼供誘供、變相體罰、侮辱人格等行為。
二要慎重行使可能侵犯涉案人員或單位財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。一是暫予扣留、封存行為。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取暫予扣留、封存能夠證明違反行政紀(jì)律行為的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在采取暫予扣留、封存措施，特別是在暫扣財(cái)物時(shí)，往往不加區(qū)分的將財(cái)物全部暫扣下來。如果暫扣的財(cái)物中有非監(jiān)察對象的財(cái)產(chǎn)，且監(jiān)察機(jī)關(guān)對不當(dāng)行為不進(jìn)行及時(shí)糾正，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)成為行政復(fù)議的被申請人或者行政訴訟的被告就難以避免。二是凍結(jié)存款行為。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以查詢涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款，但不能直接凍結(jié)，如需凍結(jié)，需按程序提請人民法院協(xié)助。三是沒收追繳財(cái)物行為。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對違反行政紀(jì)律取得的財(cái)物，依法應(yīng)當(dāng)沒收、追繳或者責(zé)令退賠。監(jiān)察機(jī)關(guān)須嚴(yán)格執(zhí)行該規(guī)定，不得超出職權(quán)范圍對非監(jiān)察對象的財(cái)產(chǎn)沒收追繳。
嚴(yán)格遵守有關(guān)程序規(guī)定。在司法以及執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中，不同程度存在重實(shí)體輕程序的傾向。殊不知，監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)紀(jì)活動中如果程序不到位，也很容易引發(fā)行政復(fù)議、行政訴訟，甚至?xí)?dǎo)致可能勝訴的案件敗訴。根據(jù)《行政監(jiān)察法》等的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在程序方面應(yīng)遵守的具體要求主要是:嚴(yán)格遵守《行政監(jiān)察法》的規(guī)定；切實(shí)保障被調(diào)查人合法權(quán)利;嚴(yán)禁刑訊逼供、暴力威脅和以其他非法方法收集證據(jù)；監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)；按法定期限辦案、結(jié)案。
有效預(yù)防行政紛爭，探索建立行政爭議案前解決機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)對于可能引發(fā)行政爭議或造成較大影響的違法、不當(dāng)行政行為，應(yīng)及時(shí)糾正或督促有關(guān)部門及時(shí)處理，從而在源頭上預(yù)防和化解行政爭議。在收到當(dāng)事人的行政爭議申請時(shí)，對初步審查發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體行政行為在程序或?qū)嶓w方面、合法性或合理性方面存在瑕疵的案件，以當(dāng)事人自愿接受為基本原則，綜合運(yùn)用協(xié)調(diào)、調(diào)解、和解等方式，有效化解行政爭議?！?/p>
作者單位：江西省紀(jì)委監(jiān)察廳案件審理室
（本文刊載于《中國監(jiān)察》2014年第11期）
