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按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”，每一次安全生產(chǎn)事故調(diào)查報告的公布以及對公職人員的問責都成為社會各界關(guān)注的焦點，有關(guān)綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和屬地監(jiān)管話題至今都是安全管理領(lǐng)域熱議的話題。

安全監(jiān)管=綜合監(jiān)管+行業(yè)監(jiān)管+屬地監(jiān)管。綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管之間，各行業(yè)監(jiān)管部門責任規(guī)定不明、邊界不清，責任與權(quán)利不對稱，部分領(lǐng)域仍然普遍存在著行業(yè)監(jiān)管和屬地監(jiān)管分割，綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管職責交叉和缺位的。今天，從（行業(yè)監(jiān)管綜合監(jiān)管及工作保障，各級政府部門的“三定方案”與行業(yè)監(jiān)管，科學規(guī)范“屬地管理”）三個方面來思考“如何有效加強行業(yè)監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法協(xié)作”。

綜合監(jiān)管，指的是各級安監(jiān)局依照《安全生產(chǎn)法》，按照分級、屬地原則，依法對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理，宏觀指導、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查同級政府行業(yè)監(jiān)管部門和專項監(jiān)管部門的安全生產(chǎn)工作，監(jiān)督考核并通報安全生產(chǎn)控制指標執(zhí)行情況，監(jiān)督事故查處和責任追究落實情況，起草安全生產(chǎn)方面的綜合性法律、行政法規(guī)和規(guī)章，研究擬訂安全生產(chǎn)方針政策，是宏觀的、高層面的、全局的、全面性的、全方位的把控。

根據(jù)應急管理部“三定”規(guī)定，應急管理部依法行使國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職權(quán)，指導協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查國務院有關(guān)部門和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府安全生產(chǎn)工作，組織開展安全生產(chǎn)巡查、考核工作。

綜合監(jiān)管是一種綜合性、全局性、全面性的監(jiān)管，這種職能一般體現(xiàn)在本級人民政府安全生產(chǎn)委員會和應急管理部門。在這里，人民政府安全生產(chǎn)委員會與應急管理部門雖然同屬于綜合監(jiān)管部門，但有所側(cè)重。本級人民政府安全生產(chǎn)委員會監(jiān)管（更確切的說應該是管理）對象更側(cè)重于本級政府各職能部門以及下級人民政府；而應急管理部門的監(jiān)管對象是生產(chǎn)經(jīng)營單位，既有行業(yè)監(jiān)管的職能又有綜合監(jiān)管的職能。

綜合監(jiān)管的職能主要體現(xiàn)在：指導協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查本級人民政府和下級人民政府，協(xié)調(diào)解決重大問題，行業(yè)綜合監(jiān)管，建設項目的監(jiān)督檢查，第三方服務機構(gòu)的監(jiān)督管理，組織、指導和協(xié)調(diào)事故應急救援。簡言之，就是具有綜合性、協(xié)調(diào)性和權(quán)威性。

行業(yè)監(jiān)管指的是各級政府有關(guān)部門，依照《安全生產(chǎn)法》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在職責范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理。比如質(zhì)監(jiān)局對特種設備進行監(jiān)管，不管你是建筑施工企業(yè)的特種設備，還是?；菲髽I(yè)的特種設備，還是機械制造企業(yè)的特種設備，都需要監(jiān)管。

對于行業(yè)監(jiān)管，各級政府部門都制定了內(nèi)部的“三定方案”以及具體的安全生產(chǎn)任務分工、所監(jiān)管的行業(yè)等。“負有安全監(jiān)管職責的部門（以下簡稱行業(yè)監(jiān)管部門）依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，履行相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管職責，強化監(jiān)管執(zhí)法，依法查處違法違規(guī)行為?！焙喲灾?，行業(yè)監(jiān)管就是有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管。

“各行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)管理部門對本行業(yè)領(lǐng)域自然災害和事故到的安全防范負第一責任。”

以《山西省三個必須實施細則》為例：

根據(jù)《山西省三個必須實施細則》部分內(nèi)容

按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB /T 4754-2017）中的行業(yè)細分了具體的行業(yè)監(jiān)管部門和行業(yè)管理部門。那么“監(jiān)管”和“管理”這兩者是區(qū)別的。

安全生產(chǎn)行業(yè)管理責任：負有行業(yè)（領(lǐng)域）管理職責的有關(guān)部門（單位）依法履行安全生產(chǎn)管理責任，將安全生產(chǎn)工作作為行業(yè)（領(lǐng)域）管理的重要內(nèi)容，從行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)標準、行政許可等方面加強行業(yè)安全生產(chǎn)工作，指導、檢查和督促企事業(yè)單位加強安全防范?！?/span>

安全生產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管責任：負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關(guān)部門（單位）在各自職責范圍內(nèi)，對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)工作實施主要監(jiān)督管理，強化監(jiān)管執(zhí)法，依法查處違法違規(guī)行為?！?/span>

管理責任主要體現(xiàn)在指導、檢查和督促，監(jiān)管責任主要體現(xiàn)在執(zhí)法，也就是說“管理”與“監(jiān)管”的區(qū)別主要在于是否有執(zhí)法權(quán)。

屬地管理是按行政區(qū)域劃分，目前行政區(qū)域有國家、省、市、縣、鎮(zhèn)五級政府 。安監(jiān)系統(tǒng)目前不是垂直管理。各級地方政府履行屬地監(jiān)管職責。

【安全生產(chǎn)監(jiān)管的重心在基層】各級政府的安全生產(chǎn)委員會是本級政府的最高、最權(quán)威安全組織機構(gòu)。安全生產(chǎn)監(jiān)管的重心在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)等基層政府和部門。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安全生產(chǎn)監(jiān)管力量是最薄弱的，有的有機構(gòu)，無人員；有人員，無專業(yè)。有的機構(gòu)也沒有，沒有形成基層有效的監(jiān)管體系。

“厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，按照權(quán)責一致要求，建立健全責任清單，科學規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責任。

屬地監(jiān)管以行政區(qū)域劃分為原則：“縣級以上人民政府負責本行政區(qū)域安全生產(chǎn)工作，履行下列職責：(一)實施安全發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃并組織實施；(二)研究制定安全生產(chǎn)制度措施，建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中的重大問題；(三)健全安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系，加強安全生產(chǎn)行政執(zhí)法隊伍的職業(yè)化和專業(yè)化建設；(四)健全安全生產(chǎn)隱患排查治理體系，組織開展安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和重點行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ椪?，打擊安全生產(chǎn)違法行為；(五)健全生產(chǎn)安全事故應急救援和調(diào)查處理體系，制定事故應急預案并定期組織演練，組織或者委托有關(guān)部門進行事故調(diào)查處理；(六)加大安全生產(chǎn)資金投入，落實政府安全生產(chǎn)專項資金制度，按照規(guī)定執(zhí)行安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼；(七)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他職責?！北緱l款中界定了省級、市級、縣級三級人民政府的屬地監(jiān)管職責。

“縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)工作進行綜合監(jiān)督管理，履行下列職責：（一）指導協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查下級人民政府和本級人民政府有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作；(二)分析和預測安全生產(chǎn)形勢，協(xié)調(diào)解決安全生產(chǎn)中的重大問題；(三)發(fā)布安全生產(chǎn)信息，綜合管理生產(chǎn)安全事故調(diào)度統(tǒng)計工作；(四)對非煤礦山單位、危險化學品生產(chǎn)經(jīng)營和儲存單位、煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營單位進行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理；(五)對冶金、有色、建材、輕工、紡織、機械、商貿(mào)、煙草等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位進行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查；(六)對生產(chǎn)經(jīng)營單位(煤礦除外)的職業(yè)衛(wèi)生工作進行監(jiān)督檢查；(七)對建設項目安全設施和職業(yè)病防護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用情況進行監(jiān)督檢查；(八)對安全評價、安全生產(chǎn)檢測檢驗等安全生產(chǎn)專業(yè)服務機構(gòu)進行監(jiān)督管理；(九)組織、指導和協(xié)調(diào)生產(chǎn)安全事故應急救援工作。

有基層同志反映，“屬地管理”是個筐，什么都可以往里裝。上面千條線，下面一根針，基層是政策落實的“最后一公里”。而這短短的“最后一公里”卻顯得“路漫漫”。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)應當明確負責安全生產(chǎn)工作的機構(gòu)，對本區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作進行監(jiān)督檢查，協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責”中還規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的屬地監(jiān)管職責。體現(xiàn)了屬地為主、分級監(jiān)管的原則。屬地監(jiān)管職責確定后才能界定出綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管。

新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定了，綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的管理體制。但具體實踐中，綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管之間，各行業(yè)監(jiān)管部門責任規(guī)定不明、邊界不清，責任與權(quán)利不對稱，部分領(lǐng)域仍然普遍存在著行業(yè)監(jiān)管和屬地監(jiān)管分割，綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管職責交叉和缺位的。

要與權(quán)責清單、部門職責邊界清單相結(jié)合，與新修訂的行政處罰法相銜接，建立相對集中處罰權(quán)動態(tài)調(diào)整機制。按照有主有次、有統(tǒng)有分的要求，壓實部門監(jiān)管執(zhí)法主體責任，厘清職責邊界，完善協(xié)作機制，形成事前事中事后全鏈條協(xié)同監(jiān)管格局。

市縣要結(jié)合本地實際，進一步完善行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法部門協(xié)作配合制度，支持行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法部門根據(jù)不同行業(yè)領(lǐng)域特點研究制定具體協(xié)作配合細則。充分發(fā)揮全面依法治市（縣）委員會作用，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促推進，將行業(yè)監(jiān)管與綜合執(zhí)法協(xié)作配合情況納入法治政府建設年度考核內(nèi)容，督促部門依法履職。同時，對市縣機構(gòu)編制部門、司法行政部門以及省直相關(guān)部門做好相關(guān)保障提出具體要求。

安全監(jiān)管的一種，是為了維護人民的生命財產(chǎn)安全，運用行政力量，對安全進行監(jiān)督與管制的一種特殊活動。監(jiān)管，通常情況下為監(jiān)督與管制之合稱。監(jiān)為監(jiān)視、觀察，“監(jiān)者，臨下也，領(lǐng)也，察也，視也”；督為責成、催促，“察者，察責催促也”?，F(xiàn)代管理中的監(jiān)督，是指管理主體為獲得較好的管理效果，對管理運行過程中的各項具體活動所實行的檢查、審核、監(jiān)督督導和防患促進的一種管理活動。

事故不是孤立發(fā)生的，事故是多種風險因素存在于同一時間、同一空間，發(fā)生多米諾骨牌效應，產(chǎn)生連鎖反應的結(jié)果。其實我們誰也不想經(jīng)常聽到，“大檢查、大督查、大巡查、大整治等等”，上級發(fā)了“通知”，下級發(fā)個“通知的通知”。大檢查是控制不了現(xiàn)場、過程的。

高質(zhì)量的監(jiān)管是要把握好分寸和界面，既不能放任自流，也不能監(jiān)管過度。安全管理的關(guān)鍵是如何引導各類責任主體做好自律，自律落實到行業(yè)、屬地、企業(yè)三個層面：行業(yè)要管好安全、屬地也要管好安全、企業(yè)要管好安全。只有不自律，才需要監(jiān)管。企業(yè)的安全管理不能依靠“監(jiān)管部門推著走”。