編者按：全面推進鄉(xiāng)村振興，是實現高質量發(fā)展的“壓艙石”。國家自然資源督察廣州局針對督察區(qū)域城鄉(xiāng)差距明顯、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協調等突出矛盾，以鄉(xiāng)村振興用地需求與土地要素保障作為調研課題，在省級層面座談調研的基礎上，赴廣東省汕尾市和韶關市、廣西壯族自治區(qū)百色市和河池市、海南省?？谑泻臀牟械鹊亻_展實地調研，深入基層一線，認真聽取各級各有關部門、專家學者、干部群眾的意見建議，客觀分析鄉(xiāng)村振興用地保障存在的問題和困難，研究提出有關政策建議。
土地是鄉(xiāng)村最大的資源、資產，是鄉(xiāng)村振興最重要的支撐要素。國家自然資源督察廣州局調研組調研發(fā)現，廣東、廣西、海南三?。▍^(qū)）貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，結合各自區(qū)域特色，出臺了一系列鄉(xiāng)村振興用地保障政策，進行了大量實踐探索，取得了一定成效。
強化政策供給。廣東制定《關于保障農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地促進鄉(xiāng)村振興的指導意見》《廣東省村莊規(guī)劃全面優(yōu)化提升三年行動計劃》和《鄉(xiāng)村振興用地政策指引》等文件，在“明類型、謀布局、拓空間、簡審批、優(yōu)供應、強監(jiān)管”等方面提出具體支持措施，保障鄉(xiāng)村產業(yè)用地需求。廣西結合少數民族和邊疆地區(qū)特點，制定《鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的若干措施》《自然資源支持鄉(xiāng)村振興政策指引（2021版）》和《保障農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地的具體措施》等文件，著眼于鞏固拓展脫貧攻堅成果，促進農業(yè)高質高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農民富裕富足。海南抓住中國特色自貿港建設的契機，統籌推進“三塊地”改革，出臺《統籌推進農村土地制度改革試點工作實施方案》和《集體經營性建設用地入市試點辦法》《農村土地征收制度試點辦法》等配套文件。
統籌規(guī)劃引領。廣東在省級國土空間規(guī)劃中設立“營造興旺和美麗農業(yè)空間”專章，將各地提出的一批鄉(xiāng)村振興項目作為重點項目予以保障，明確在市縣國土空間總體規(guī)劃批準實施前，繼續(xù)使用土地利用總體規(guī)劃剩余的建設用地規(guī)模，按照20%的比例預支使用國土空間規(guī)劃新增建設用地規(guī)模。同時，允許地級以上市按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內非現狀建設用地的10%的比例，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和村莊范圍外布局新增城鎮(zhèn)建設用地，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展預留用地空間。廣西先后出臺村莊規(guī)劃編制技術導則、數據庫標準和審查要點等系列規(guī)程規(guī)范，全區(qū)111個縣（市、區(qū)）已有107個出臺農房建設規(guī)劃管控辦法，為過渡期農民建房和鄉(xiāng)村振興急需落地項目提供了規(guī)劃保障；協調落實資金用于支持各市縣完成了3400個村“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制，正在開展1930個村莊規(guī)劃編制，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供規(guī)劃指引和空間保障。海南以規(guī)劃為引領，統籌推進全域土地綜合整治，破解耕地碎片化、布局無序化、利用低效化、生態(tài)質量退化等問題。
注重系統施策。一是強化用地計劃管理。三省（區(qū)）均明確省級或各地區(qū)至少安排5%的新增建設用地指標保障鄉(xiāng)村重點產業(yè)和項目用地。二是推進設施農業(yè)用地管理規(guī)范化。廣東在嚴守農地農用和耕地保護紅線的前提下，明確了設施農業(yè)用地范圍、規(guī)模以及程序，2021年以來推動2.31萬宗、40.79萬畝設施農業(yè)用地上圖入庫，并強化已備案設施農業(yè)用地監(jiān)督管理。廣西實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤助力鄉(xiāng)村振興，通過指標交易為地方籌集鄉(xiāng)村振興建設資金；授權地方合理細化設施農業(yè)用地范圍，簡化設施農業(yè)用地備案程序，提高審批效率。三是積極盤活利用農村存量建設用地。廣東深化實施“三舊”改造，積極推進村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級改造工作，拓展產業(yè)發(fā)展空間。廣西鼓勵各地以全域土地綜合整治工程為平臺，復合利用整治修復后的土地發(fā)展新興產業(yè)，在組織整改恢復耕地過程中，采取與大型企業(yè)合作等舉措，保障農民收入不減少。
做實資源惠民。一是開展閑置建設用地拆舊復墾。廣東開展閑置建設用地拆舊復墾騰退指標公開交易，在省內流轉用于城鎮(zhèn)建設。二是積極推進房地一體登記工作。廣西實現權籍調查100%全覆蓋，符合“房地一體”登記發(fā)證條件的農村不動產登簿率達98%以上，符合登記要求的易地扶貧搬遷安置房登記發(fā)證率為100%，減免相關費用約9900萬元。海南完成農村房地一體不動產確權登記96萬宗，占應發(fā)證總數99.5%，基本實現“應登盡登”。廣西積極探索建立生態(tài)產品價值實現機制，先后在桂林、梧州等市縣開展生態(tài)產品價值實現試點，發(fā)布兩批生態(tài)產品價值實現典型案例。
深化實踐探索。針對鄉(xiāng)村振興用地保障方面遇到的一些現實問題，三?。▍^(qū)）進行了有益探索。一是探索城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的用地審批方式。廣東探索城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外“準入目錄+總量控制”的用地管理規(guī)則，在縣級國土空間總體規(guī)劃編制中，明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局建設項目準入目錄，作為國土空間規(guī)劃實施后建設項目用地組卷報批依據；制定《廣東省自然資源廳關于實施點狀供地助力鄉(xiāng)村產業(yè)振興的通知》，明確在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，鄉(xiāng)村產業(yè)項目及其配套的基礎設施和公共服務設施，可以使用零星、分散的建設用地，單個項目建設用地面積不超過30畝。海南制定《省和市縣總體規(guī)劃實施管理辦法》，明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外建設項目符合市縣總體規(guī)劃和建設項目準入目錄的，由市縣自然資源和規(guī)劃主管部門或行政審批服務部門作出規(guī)劃許可。二是探索實施“農村零星公共服務設施用地”政策。針對農村地區(qū)部分公共服務設施布局零散、占地面積小、難報批等特點，三?。▍^(qū)）均制定政策，明確不涉及占用耕地和永久基本農田、不硬化地面的生態(tài)景觀以及零星分散、面積不超過200平方米的公共廁所、停車場等鄉(xiāng)村產業(yè)項目配套的基礎設施和公共服務設施用地，可以按原地類管理。三是部分市縣主動探索，形成了一些有益的實踐經驗。比如，廣州市每年組織各區(qū)收集報送鄉(xiāng)村振興用地需求，統籌納入年度土地利用計劃?；葜菔懈鶕椖康燃壓徒ㄔO時序實行差別化的用地保障方式，對于選址已明確、可開工建設的重點項目，采用精準上圖或示意性上圖的方式優(yōu)先保障，在縣（區(qū)）級國土空間總體規(guī)劃中落實建設用地布局；對于暫未明確選址和建設范圍的重點項目，納入國土空間規(guī)劃重點項目清單，以名錄形式保障未來建設空間。韶關市收集并梳理各縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)村振興產業(yè)用地的實際需求，形成項目管理臺賬，再根據土地資源資產的清查情況，研究在用地規(guī)模、指標等方面予以保障。廣西貴港對全市可用于發(fā)展設施農業(yè)的土地潛力情況進行篩查，摸清底圖底數并對外公布，促農業(yè)產業(yè)招商引資更加精準。
調研發(fā)現，三?。▍^(qū)）在鄉(xiāng)村振興用地保障方面遇到了一些問題和難點：廣東鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施建設較滯后，土地碎片化特征明顯，村集體對土地的管控力度有限；廣西村莊建設布局有待優(yōu)化，村莊用地效率不高，鄉(xiāng)村產業(yè)基礎薄弱；海南在發(fā)展壯大集體經濟、推動農業(yè)增效、農民增收上有短板等。
問題一：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外有鄉(xiāng)村振興項目用地需求，但項目用地尚無法辦理農轉用審批手續(xù)。
調研發(fā)現，在鄉(xiāng)村振興實施過程中，部分與鄉(xiāng)村振興相關的“三產融合”發(fā)展項目，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外有新增建設用地需求。但是，目前城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外、村莊規(guī)劃未覆蓋到的區(qū)域，項目用地審批缺少規(guī)劃依據?！叭a融合”發(fā)展項目不屬于單獨選址類項目，也不符合《自然資源部關于印發(fā)土地征收成片開發(fā)標準（試行）的通知》關于土地征收的有關要求，無法辦理農轉用和土地征收審批手續(xù)，導致相關項目落地難。
調研組建議，一是允許地級以上市按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內非現狀建設用地的一定比例，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外、鄉(xiāng)村規(guī)劃未覆蓋到地區(qū)布局新增城鎮(zhèn)建設用地，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展預留用地空間；二是將編制片區(qū)規(guī)劃或專項規(guī)劃、制定項目準入目錄，作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村振興項目用地組卷報批的依據。
問題二：有的新建、擴建農村道路難以避讓永久基本農田。
調研發(fā)現，一些地區(qū)勞動力減少，在推進鄉(xiāng)村振興有關工作時，引進農業(yè)企業(yè)從村集體、村民手中流轉土地，搞規(guī)?；N植，或者采取企業(yè)和農戶簽訂協議的方式，由企業(yè)定期到田間地頭收購農產品。在平原地區(qū)或坡度較緩的丘陵地區(qū)，農業(yè)企業(yè)普遍使用大型機械設備進行播種、施肥、收割等，農村地區(qū)原有的機耕路、農村道路滿足不了大型機械設備進出需求，也滿足不了一些用于蔬菜、瓜果保鮮的大型運輸車輛的通行要求。因此，將原有機耕路改造為硬底化的農村道路，將一些“斷頭路”延長修通，或將原有農村道路適當拓寬至8米，是目前鄉(xiāng)村振興面臨的現實需求。調研還發(fā)現，平原地區(qū)或坡度較緩的丘陵地區(qū)耕地被劃為永久基本農田的比例較高，很多村莊被永久基本農田包圍，對原有機耕路進行硬化拓寬、將原有“斷頭路”延長修通，或將原有較為狹窄的農村道路拓寬至8米，不可避免占用永久基本農田。農村道路不屬于《自然資源部農業(yè)農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》明確的可以占用永久基本農田的幾種類型，鄉(xiāng)村振興過程中新建或擴建的農村道路實際上存在大量違法占地行為。
調研組建議，進一步優(yōu)化永久基本農田占用補劃政策，參照《自然資源部農業(yè)農村部國家林業(yè)和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》的相關規(guī)定，對鄉(xiāng)村振興迫切需要而又難以避讓永久基本農田的農村道路用地，允許地方在充分論證的基礎上，在縣域內先補劃同等面積永久基本農田后，再實施項目建設。
問題三：部分村莊建設用地的使用規(guī)則需進一步明確，為鄉(xiāng)村振興釋放用地空間。
調研發(fā)現，對于第一次全國土地調查、第二次全國土地調查中均為村莊建設用地，在第三次全國國土調查中按照“所見即所得”原則，調查為農用地、空閑地，并標注203屬性的土地總量較大。目前，對于如何釋放此類土地建設用地規(guī)模，國家層面政策還不明確。
調研組建議，自然資源部盡快明確相關使用規(guī)則，釋放此類土地建設用地規(guī)模。一是在符合國土空間規(guī)劃的前提下，可以將此類土地作為建設用地管理，具體實施建設的不視為新增違法用地。二是允許各地結合實際，在總量管控的前提下，動態(tài)騰挪村莊建設用地規(guī)模，合理優(yōu)化村莊布局。
問題四：部分鄉(xiāng)村振興項目采用出租、入股、聯營等方式使用合法農村集體建設用地，與土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則不銜接，導致無法落地或無法正常生產。
調研發(fā)現，一些鄉(xiāng)村振興項目由企業(yè)和農村集體合作開發(fā)，在已經依法辦理農轉用審批手續(xù)的農村集體建設用地上，采用出租、入股、聯營等方式用地建設。按照自然資源部《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》，地方有關部門需在部綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺上傳農用地轉用審批、土地供應等材料，并填報供地合同號。因無法填報供地合同號，涉及的土地被衛(wèi)片執(zhí)法判定為新增違法用地。
調研組建議，加強與供地政策的銜接，完善《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》，對于已辦理農用地轉用審批手續(xù)，采用出租、入股、聯營等方式開發(fā)建設的集體土地，認定為已供地的合法建設用地，應不作為新增違法用地進行查處。同時，完善現有的供地備案系統。
