2020年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提出“推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，強調(diào)“以人民為中心”的發(fā)展思想在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的落實與實踐。城鎮(zhèn)化率正式突破60%的大關(guān)后，我國進入了經(jīng)濟、社會、文化、空間組織等發(fā)生巨大變革的時期，也是消化城鎮(zhèn)化快速擴張時期累積矛盾的重要窗口期，既要迎難而上解決新問題，又要抓住時機去除舊疾。因此，“十四五”征程即將開啟，如何“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”需要站在新的起點進行思考。
近年來，國內(nèi)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)增速放緩、人口流動更加近域化、人口結(jié)構(gòu)發(fā)生改變、需求多元化等新特征。國內(nèi)人口總量增長已經(jīng)放慢，人口出生率2019年僅10.48‰，且2015年全面實施二孩政策以來并沒有根本改變出生率低迷、增速下降的趨勢。同時，城鎮(zhèn)化增速趨緩，2015—2018年城鎮(zhèn)化率平均每年提升1.16個百分點，較2005—2015年年均增長1.31個百分點降低0.15個百分點。區(qū)域性長距離大規(guī)模的人口流動相對減少，人口流動近域化加強；人口集聚呈現(xiàn)東部減緩、中西部提升、東北加速流出的特征，中西部地區(qū)成為城鎮(zhèn)化進程的主戰(zhàn)場。流動人口內(nèi)部結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，新生代流動人口過半，對流入地的落戶需求、定居需求也更加多元化。
▲圖 | 全國人口規(guī)模與增速變化(1980—2019年)
資料來源：根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒2019及《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)繪制。
新的城鎮(zhèn)化特征與趨勢下，需要重新審視影響我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素，對未來城鎮(zhèn)化內(nèi)在動力、發(fā)展方向、演化趨勢等進行深入研判，順應(yīng)趨勢，科學(xué)謀劃發(fā)展路徑，才能把握城鎮(zhèn)化的主動權(quán)、助力城鎮(zhèn)化的進一步健康發(fā)展。
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城鎮(zhèn)化率60%后影響我國城鎮(zhèn)化的主要因素
1.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變：
在工業(yè)智能化浪潮下，以“機器換人”方式提高現(xiàn)有資源配置效率成為資本發(fā)展取向，從事簡單分工和工藝的普通崗位，將更多地被機器替代，創(chuàng)意性服務(wù)業(yè)的需求整體擴張。未來數(shù)字經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、智能經(jīng)濟等將形成國內(nèi)新經(jīng)濟增長點，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)邊界趨于模糊，制造業(yè)逐步演變成為創(chuàng)新的集成平臺和界面，將集聚高水平和創(chuàng)新性人才。同時，順應(yīng)構(gòu)建國內(nèi)國外雙循環(huán)的要求，國內(nèi)市場潛力將得到進一步充分挖掘，一方面國內(nèi)中等收入群體擴張，對高品質(zhì)生活的需求不斷提升，對城市服務(wù)供給能力提出更高要求，消費形態(tài)正從購買產(chǎn)品到購買服務(wù)，從大眾產(chǎn)品到高端商品轉(zhuǎn)變，健康、家庭和體驗式消費不斷增加；另一方面，人口老齡化程度正在加速加深，城市養(yǎng)老和健康保障服務(wù)需求進一步提升，還將帶來養(yǎng)生休閑、文化旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機遇。
1.2 勞動力結(jié)構(gòu)調(diào)整：
“機器換人”和后全球化時代對創(chuàng)新人才的訴求顯著提升，圍繞創(chuàng)新鏈也將集中產(chǎn)生研究人員、技術(shù)轉(zhuǎn)化人員、技術(shù)經(jīng)理人、新產(chǎn)業(yè)工人等人力資源需求。但目前勞動力的中堅力量農(nóng)民工帶來的勞動紅利逐漸喪失，新老兩代農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)差異不顯著，且勞動技能獲取困難、行業(yè)遷移不暢，就業(yè)供給與新的職業(yè)需求將面臨顯著的矛盾。傳統(tǒng)勞動力紅利的喪失疊加創(chuàng)新人力資源需求，使我國勞動力供給對城鎮(zhèn)化動力的支撐顯得力不從心。因此，未來需要從注重人口資源轉(zhuǎn)向保障人力資源，為城鎮(zhèn)化持續(xù)供給動力。
1.3 城鄉(xiāng)要素流動：
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念下，鄉(xiāng)村與城市成為互動共生的有機整體。鄉(xiāng)村地區(qū)可以成為城市居住、工作、休閑的別樣補充，隨著鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善、人居環(huán)境的不斷改善，城鄉(xiāng)生活差異將更加縮小，鄉(xiāng)村地區(qū)將吸引擁有田園夢、鄉(xiāng)土情的都市人群居住生活，吸引新經(jīng)濟新人群集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。城鄉(xiāng)更良好互動關(guān)系的建立，可以推動鄉(xiāng)村發(fā)展并有利于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的整體提升，然而現(xiàn)實發(fā)展中城鄉(xiāng)人力資源、土地、資金等三大要素的雙向流動均存在困境，城鄉(xiāng)要素雙向融合的現(xiàn)實性是必須尋找制度性的突破。
1.4 城市建設(shè)模式轉(zhuǎn)變：
新區(qū)新城為代表的擴張式發(fā)展不再適用，城鎮(zhèn)空間利用方式必將從增量擴張轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪客跐?。從城市?nèi)部建設(shè)來看，快速城鎮(zhèn)化階段興建的大量建筑面臨集中“老化”的風(fēng)險，急需維護翻新、更新改造；“圈占”的閑置用地、低效產(chǎn)業(yè)空間，需要重新梳理和盤活。城市閑置空間的再利用、老舊空間的更新提升是城市發(fā)展中迫切問題的解決出路，也有利于市民化不充分問題的解決——這些閑置空間和老舊空間可以發(fā)揮低成本和好區(qū)位的優(yōu)勢，成為新市民城市就業(yè)居住空間的有效補充。
但當(dāng)前城市更新面臨產(chǎn)權(quán)物權(quán)、資金渠道、支持政策和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等制約，未能有效發(fā)揮存量挖潛的優(yōu)勢，使城市存量更新的主動性不足，清除城市存量更新的制度與技術(shù)障礙是城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的必要條件。
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城鎮(zhèn)化率60%后中國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢判斷
2.1 2035、2050年城鎮(zhèn)化水平預(yù)判
雖然我國城鎮(zhèn)化率增長速度已經(jīng)放緩，但與其他大國同時期相比，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展整體仍處于高速增長階段，城鎮(zhèn)化水平將以相對穩(wěn)定的速度繼續(xù)提升。遠景判斷，綜合人地資源關(guān)系、土地制度、人口遷移政策等要素，我國的中長期城鎮(zhèn)化率應(yīng)該與美國、法國大致相當(dāng)，低于日本，高于德國。進一步差異化討論農(nóng)業(yè)人口、返鄉(xiāng)人口、逆城鎮(zhèn)化人口的不同情景水平，我國城鎮(zhèn)化水平可以分三種情景預(yù)測，高水平情景下，2035年城鎮(zhèn)化水平達到75%左右，2050年達到80%左右；中水平情景下，2035年城鎮(zhèn)化水平達到72%左右，2050年達到75%左右；低水平情景下，2035年城鎮(zhèn)化水平接近70%，2050年達到73%左右。
▲圖 | 全球主要大國及高收入國家城鎮(zhèn)化率與當(dāng)年增速關(guān)系
注：大國是面積大于200萬km2或人口大于1億人（2017年）或GDP總量大于1千億美元（2017年）的國家；高收入國家為世界銀行分類。資料來源：根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)繪制。
2.2 城鎮(zhèn)化空間格局預(yù)判
我國地域遼闊、地理環(huán)境差異較大，客觀決定了我國城鎮(zhèn)化空間相對集中和相對分散的特征，胡煥庸線決定的人口和城鎮(zhèn)化總體格局將長期維持。未來中西部地區(qū)將實現(xiàn)長足發(fā)展、整體提升，且其獨特的區(qū)位和資源決定了發(fā)展的獨特性，不能簡單復(fù)制運用東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，需要考慮多元化的發(fā)展目標(biāo)，探索差異化的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。
城市群和都市圈依然是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要載體，是均衡國內(nèi)國際產(chǎn)業(yè)分工和內(nèi)外循環(huán)的核心，決定著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。縣城則是吸納城鎮(zhèn)人口的重要空間載體，對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展有著基礎(chǔ)性作用，是農(nóng)民包容性就業(yè)的“蓄水池”，也是提供縣域基本公共服務(wù)的核心。
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城鎮(zhèn)化中后期的規(guī)劃工作重點
關(guān)注以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)的國土空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。守住生態(tài)安全底線，轉(zhuǎn)變城市長期以來高擴張、高消耗、高排放的粗放型發(fā)展方式，提高國土空間的利用效率與效能，實現(xiàn)生態(tài)文明下的高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)注以人民為中心的人居環(huán)境建設(shè)。在城市，提高城市建設(shè)總體要求，以有機更新的方式為老百姓提供健康、宜居、有溫度的人居環(huán)境；在鄉(xiāng)村，改善人居環(huán)境，提升生活設(shè)施配套，活水引流，推動鄉(xiāng)村振興。
關(guān)注全面提升城市治理現(xiàn)代化水平。注重科學(xué)化，建立符合精細化管理要求的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系；注重精細化，強化城市社區(qū)網(wǎng)格化治理，共同締造完整居住社區(qū)；注重智能化，提升城市治理的智慧化水平；注重主動韌性，使城市更健康、更安全、更宜居。
本文撰稿：王凱 林辰輝 吳乘月
原文介紹
《中國城鎮(zhèn)化率60%后的趨勢與規(guī)劃選擇》刊于《城市規(guī)劃》2020年第12期P9-17頁
