武漢市人民警察培訓(xùn)學(xué)院 李寶記
【摘 要】我國行政法律法規(guī)中有較多“收繳”的規(guī)定，對其法律性質(zhì)一直未明確，使用語境與詞義上也有較大區(qū)別，并導(dǎo)致執(zhí)法實踐中的模糊。如何理解并界定“收繳”，修正相關(guān)法律法規(guī)，避免法律上的歧義，以正確適用“收繳”，規(guī)范行政執(zhí)法是本文旨意。
【關(guān)鍵詞】收繳 法律性質(zhì) 界定與適用
我國《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》和公安部《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等行政法律、法規(guī)、規(guī)章都有關(guān)于“收繳”的規(guī)定，但在使用語境與詞義上是有較大區(qū)別的。在公安行政執(zhí)法實踐中，公安機關(guān)及其執(zhí)法人員對“收繳”的理解、適用也是不一致的。法律上的歧義與實踐中的模糊說明有必要對“收繳”作專門深入的研討，以厘清“收繳”的概念，明確“收繳”的法律性質(zhì)，界定“收繳”為行政處罰的執(zhí)行措施，而非一種獨立的行政強制措施，從而正確設(shè)定與適用“收繳”。
一、“收繳”的法律規(guī)定與理解
《現(xiàn)代漢語詞典》（商務(wù)印書館出版，1996年修訂本）對收繳的解釋為：（1）接收，繳獲；（2）征收上交。僅就我國有關(guān)公安行政法律、規(guī)章中涉及到的“收繳”而言，“收繳”并不具有統(tǒng)一的使用語境和含義，用法最多的是指公安機關(guān)或者公安機關(guān)授權(quán)的機構(gòu)對于標的物依法采取的占有轉(zhuǎn)移措施，雖然其主體都是公安機關(guān)，但是具體用法卻具有較大的差別：
（一）收繳罰款
我國大多數(shù)行政法律、法規(guī)、規(guī)章中都有這種用法，在這些法律、法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于對于罰款的收繳，實際上是行政處罰的執(zhí)行措施。如《中華人民共和國行政處罰法》第46條規(guī)定作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當與收繳罰款的機構(gòu)分離。除按規(guī)定可當場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。第49條規(guī)定行政機關(guān)及其執(zhí)法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當事人有權(quán)拒絕繳納罰款。此外《中華人民共和國行政處罰法》第48條、49條、50條、57條，《治安管理處罰法》第104條、115條、116條，《中華人民共和國道路交通安全法》第82條、108條、115條等都是-size: 12.0pt; mso-font-kerning: 0pt">
（二）強制收繳
我國《治安管理處罰法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國居民身份證法》、《中華人民共和國槍支管理法》等法律除了“收繳罰款”類的“收繳”外，還從另一個層面規(guī)定了“收繳”，但并沒有明確規(guī)定這種“收繳”的法律屬性，從字義上看這種“收繳”是一種“行政強制”，而我國《行政處罰法》等基本法并沒有類似的規(guī)定。“收繳”在特定的法律中，有其特定的含義。
1、收繳毒品、淫穢物品等違禁品、違禁用具
我國原《治安管理處罰條例》第7條規(guī)定：違反治安管理所得的財物和查獲的違禁品，依照規(guī)定退回原主或者沒收，違反治安管理使用的本人所有的工具，可以依照規(guī)定沒收。具體辦法由公安部另行規(guī)定。這就表明我國原《治安管理處罰條例》沒有關(guān)于“收繳”的規(guī)定，而《治安管理處罰法》第11條規(guī)定：辦理治安案件所查獲的毒品、淫穢物品等違禁品，賭具、賭資，吸食、注射毒品的用具以及直接用于實施違反治安管理行為的本人所有的工具，應(yīng)當收繳，按照規(guī)定處理。違反治安管理所得的財物，追繳退還被侵害人；沒有被侵害人的，登記造冊，公開拍賣或者按照國家有關(guān)規(guī)定處理，所得款項上繳國庫。《治安管理處罰法》不僅規(guī)定了“收繳”，還規(guī)定了“追繳”，但并沒有明確規(guī)定這種“收繳”或者“追繳”的法律性質(zhì)。
2、收繳證照
《中華人民共和國道路交通安全法》第96條規(guī)定：偽造、變造或者使用偽造、變造的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志、保險標志、駕駛證或者使用其他車輛的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志、保險標志的，由公安機關(guān)交通管理部門予以收繳。另外該法還規(guī)定：任何單位和個人不得收繳、扣留機動車號牌。公安機關(guān)交通管理部門以外的任何單位或者個人，不得收繳、扣留機動車駕駛證。《中華人民共和國居民身份證法》第17條規(guī)定：偽造、變造的居民身份證和騙領(lǐng)的居民身份證，由公安機關(guān)予以收繳。這種規(guī)定類似于暫扣或者吊銷許可證。
3、收繳車輛警報器、標志燈具
《中華人民共和國道路交通安全法》第97條規(guī)定：非法安裝警報器、標志燈具的，由公安機關(guān)交通管理部門強制拆除，予以收繳并處200元以上2000元以下罰款。在這里收繳外還要并處，似乎是把“收繳”作為一種行政處罰措施來使用。
4、收繳拼裝、報廢機動車
《中華人民共和國道路交通安全法》第100條規(guī)定：駕駛拼裝的機動車或者已達到報廢標準的機動車上道路行駛的，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當予以收繳，強制報廢。
5、收繳槍支
《中華人民共和國槍支管理法》第26條規(guī)定：配置民用槍支的單位和個人不再符合持槍條件時，必須及時將槍支連同持槍證件上繳核發(fā)持槍證件的公安機關(guān)；未及時上繳的，由公安機關(guān)收繳。第27條規(guī)定：不符合國家技術(shù)標準、不能安全使用的槍支，應(yīng)當報廢。配備、持有槍支的單位和個人應(yīng)當將報廢的槍支連同持槍證件上繳核發(fā)持槍證件的公安機關(guān)；未及時上繳的，由公安機關(guān)收繳。
從上述法律對于“收繳”的文字表述可以看出：收繳似乎更多在具體執(zhí)行中使用，而很難看出“收繳”是一種獨立的行政強制措施。除了“收繳罰款”外，這種“收繳”實質(zhì)上是強制收繳，即公安機關(guān)為了實現(xiàn)行政目的，對行政相對人的違禁品、違禁用具或者違法證件依法采取直接強制接管或接收的一種行政強制措施。
二、“收繳”的性質(zhì)界定與立法建議
從行政法理上講，“收繳”與“沒收”兩者并無嚴格區(qū)別，均應(yīng)認定為行政處罰行為。這里所說的“沒收”就是我國法律中所規(guī)定的“沒收違法所得、沒收非法財物”的簡稱，“沒收違法所得、沒收非法財物”是國家行政機關(guān)依法采取的一種獨立的行政處罰種類?！皼]收”作為法定的行政處罰，具有如下幾個特征：首先，沒收處罰的主體必須是國家行政機關(guān)（包括行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定委托的組織），或者是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。其次，沒收的適用對象是違法的行政相對人，被處罰人必須具有行政責(zé)任能力，且實施了違法行為。再次，沒收的標的物是違法所得和非法財物。最后，沒收本質(zhì)上是對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)的剝奪。
在我國除了刑罰中的“沒收財產(chǎn)”，“沒收”大多數(shù)屬于行政法中的行政處罰范疇。《行政處罰法》第8條規(guī)定：“行政處罰的種類：……（三）沒收違法所得、沒收非法財物；……”。其他法律、法規(guī)、規(guī)章中直接使用“沒收違法所得”的不少，但是直接規(guī)定“沒收非法財物”的不多，往往具體規(guī)定被沒收的物品名稱。我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定“沒收違法所得、沒收非法財物”是一種行政處罰措施，而未明確規(guī)定“收繳”的法律性質(zhì)。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，“收繳”不是獨立行政處罰措施，似乎應(yīng)該認定為行政強制措施的一種。但從法律后果看，“收繳”是一種處分性行為，它與查封、扣押等限權(quán)性行為不同，它不僅僅限制對象物的使用權(quán)，而是剝奪其所有權(quán)，對行政管理相對人的利益影響是一樣的。這樣人為地設(shè)定了“收繳”與“沒收”兩個概念的差異，反而帶來一些概念上、理論上的混亂和法律上的歧義，并導(dǎo)致行政執(zhí)法中的茫然。
因此，把“收繳”限定為行政處罰的執(zhí)行措施，一般屬于行政強制中的行政強制執(zhí)行措施則比較合理、恰當。上述法律、法規(guī)、規(guī)章中作為一種獨立的強制措施的“收繳”，并無存在的必要，完全可以按“沒收”進行處理。這樣就應(yīng)當對我國現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進行適當修改與完善。
（一）修改《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國居民身份證法》、《中華人民共和國槍支管理法》等法律法規(guī)，在法律中明確限定“沒收”的對象，也就是明確規(guī)定“沒收非法財物”中“非法財物”的范圍和和種類，凡是毒品、槍支、違禁品、假冒偽劣物品、禁止流通物和限制流通物諸如此類，一律歸入“非法財物”予以“沒收”。這樣，“收繳”就僅僅是一個普通用語，或者作為行政處罰的一種執(zhí)行措施，不再具有特定行政法上強制措施的含義。
（二）明確規(guī)定“沒收非法財物”不必以被沒收人具有所有權(quán)為條件，即使不是被沒收人所有的物品，行為人主要用于非法用途，同樣應(yīng)當沒收。防止被處罰人以物品不歸自己所有為由逃避處罰，也可能是立法機關(guān)設(shè)置“收繳”的一個理由。實際上現(xiàn)行行政法律并不存在這方面的障礙，仍然可以明確規(guī)定非法使用的合法物品也應(yīng)當作為非法財物予以沒收。
（三）明確規(guī)定沒收后只能產(chǎn)生上交國庫和銷毀兩個后果。返還被侵害人，實際上行政機關(guān)以自己的行為主動恢復(fù)了受害人的民事權(quán)利，而本質(zhì)上這是應(yīng)由侵權(quán)人承擔(dān)的侵權(quán)的民事責(zé)任?！皼]收非法財物、沒收非法所得”是一種財產(chǎn)占有權(quán)強制暫時轉(zhuǎn)移給國家機關(guān)的處罰。公安機關(guān)將一部分財產(chǎn)性證據(jù)扣押和返還，只是在行政程序上具有行政意義，并不能改變其民事責(zé)任的本質(zhì)。而實際上，任何行政強制措施，所需要轉(zhuǎn)移的只是占有權(quán)（更何況違禁品不存在法律所保護的所有權(quán)）。
（四）對于不滿十四周歲的未成年人、精神病人等無責(zé)任能力人的非法財物和違法所得，應(yīng)當返還受害人的，其民事責(zé)任可以由其監(jiān)護人承擔(dān)，但是沒收處罰的行政責(zé)任不可轉(zhuǎn)移。在這里可以借鑒外國法的先進作法，通過修改法律進行規(guī)定：由行政機關(guān)在行政管理相對人無法配合的情形下，針對財產(chǎn)單方作出宣告，從而使這種宣告成為一種區(qū)別于具體行政行為的事實行為。
三、適用“收繳”應(yīng)注意的問題
與《治安管理處罰法》相適應(yīng)，公安部對2003年8月26日發(fā)布的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》進行了修正，于2006年8月24日發(fā)布實施新的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》。新的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》共有12個條款規(guī)定了“收繳”，其中第30條、156條、166條、167條、168條規(guī)定的“收繳”是收繳罰款，屬于行政處罰的執(zhí)行措施，第31條、147條、160條、161條、162條、170條、186條規(guī)定的“收繳”則是“強制收繳”。在現(xiàn)行法律框架下，公安機關(guān)在辦理行政案件的過程中，相對來說“收繳罰款”較好理解與適用，適用“強制收繳”時應(yīng)當注意下列問題：
（一）適用當場處罰程序時，對違禁品可以當場收繳
《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第30條規(guī)定：違法事實確鑿，且具有下列情形之一的，人民警察可以當場作出處罰決定，有違禁品的，可以當場收繳：1、對違反治安管理行為人或者道路交通違法行為人處200元以下罰款或者警告的；2、對有其他違法行為的個人處50元以下罰款或者警告、對單位處1000元以下罰款或者警告的；3、法律規(guī)定可以當場處罰的其他情形。根據(jù)這一規(guī)定，公安機關(guān)在違法事實確鑿，有法定依據(jù)的前提下，對有違反治安管理或者道路交通管理的行為人，有其他違法行為的個人、單位，法律規(guī)定可以當場處罰的其他情形適用當場處罰時，有違禁品的，可以當場收繳違禁品。
（二）有違法行為，依法不予行政處罰時，應(yīng)當追繳或者收繳違法所得和非法財物
《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第147條第2款規(guī)定：公安機關(guān)在作出行政處罰決定時，對確有違法行為，但有依法不予行政處罰情形的，作出不予行政處罰決定；有違法所得和非法財物的，應(yīng)當予以追繳或者收繳。按照這一規(guī)定，公安機關(guān)在辦理行政案件根據(jù)行政案件的不同情況作出不同的處理決定，對確有違法行為，但有依法不予行政處罰情形的，在作出不予行政處罰決定時，應(yīng)當追繳或者收繳違法行為人的違法所得和非法財物。
（三）對違禁品，用于違法活動的工具、設(shè)備或涉案財物應(yīng)當收繳
原《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第152條規(guī)定：主要用于違法活動的下列工具、設(shè)備或者涉案財物應(yīng)當收繳：1、賭博用的賭具；2、制作、復(fù)制、傳播淫書、淫畫、淫穢音像制品和其他淫穢物品使用的設(shè)備；3、吸食、注射毒品的器具；4、倒賣的有價票證或者騙取財物的用品；5、其他應(yīng)當收繳的工具和財物。第153條規(guī)定：對淫穢物品、毒品和反動、邪教、迷信印刷品等違禁品，一律收繳。現(xiàn)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》合并了這兩條規(guī)定，取消了原《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的“應(yīng)當收繳”與“一律收繳”的區(qū)別規(guī)定?，F(xiàn)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第160條規(guī)定：公安機關(guān)在辦理行政案件中查獲的下列物品應(yīng)當依法予以收繳:1、毒品、淫穢物品等違禁品；2、賭具和賭資；3、吸食、注射毒品的器具；4、偽造、變造的公文、證件、證明文件、票證、印章等；5、倒賣的有價票證；6、直接用于實施違法行為的本人所有的工具；7、其他法律、法規(guī)規(guī)定可以收繳的非法財物。同時還規(guī)定直接用于實施違法行為的本人所有的工具，除非有證據(jù)表明屬于他人合法所有，可以直接認定為違法行為人本人所有。違法所得的財物應(yīng)當依法予以追繳或者沒收。
根據(jù)這一規(guī)定，公安機關(guān)在辦理行政案件中，對毒品、淫穢物品等違禁品無論是否直接用于違法行為，也無論是否其本人所有，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須全部收繳。但是在具體實踐中，大家還應(yīng)該注意：如果在工作中發(fā)現(xiàn)了違禁品，卻又不能當場確認時，就不能直接作出收繳的決定予以收繳，而應(yīng)該對其先行采取“扣押”措施,并在法定的扣押期限內(nèi)，對“淫穢物品”做出鑒定，對“毒品”進行檢測，對“印刷品”的性質(zhì)進行認定。當這些工作完成，能夠證明這些物品就是違禁品時，才可以對其作出收繳的決定予以收繳。
對違法行為人用于違法活動的工具、設(shè)備或涉案財物也“應(yīng)當收繳”。這里需要注意，收繳的前提必須是這些物品主要用于違法活動，而不能因違法嫌疑人偶爾用這些物品實施了違法行為，就一概收繳。實踐中，對違法嫌疑人使用的工具、設(shè)備或者財物應(yīng)當以其直接在違法行為中使用為限，而不能無限制的擴大。還有只要這些物品直接用于違法活動的，就應(yīng)當收繳，而無論這些物品是歸違法嫌疑人本人所有，還是其他人所有。而對直接用于實施違法行為的本人所有的工具，除非有證據(jù)表明屬于他人合法所有，可以直接認定為違法行為人本人所有予以收繳。
（四）收繳的決定
《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第161條規(guī)定：收繳由縣級以上公安機關(guān)決定。但是，違禁品，吸食、注射毒品的器具以及非法財物價值在500元以下且當事人對財物價值無異議的，公安派出所可以收繳。作為強制措施，一般情況下“收繳”應(yīng)當由縣級以上公安機關(guān)作出決定，但對毒品、淫穢物品等違禁品，吸毒（吸食、注射毒品）器具，價值在500元以下且當事人對財物價值無異議的非法財物，公安派出所可以決定收繳。
《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第161條還規(guī)定：追繳由縣級以上公安機關(guān)決定。但是，追繳違法所得的財物應(yīng)當退還被侵害人的，公安派出所可以追繳?！白防U”作為后續(xù)措施，相對來說“追繳”的決定比“收繳”的決定嚴格些，除追繳違法所得的財物應(yīng)當退還被侵害人的，公安派出所可以追繳外，只能由縣級以上公安機關(guān)決定。
（五）收繳標的物的最終處理
根據(jù)《治安管理處罰法》第31條的規(guī)定，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第162條規(guī)定了收繳標的物的最終處理方法：
公安機關(guān)對收繳和追繳的財物，經(jīng)原決定機關(guān)負責(zé)人批準，按照下列規(guī)定分別處理：
1、屬于被侵害人或者善意第三人的合法財物，應(yīng)當及時返還；
2、沒有被侵害人的，登記造冊，按照規(guī)定上繳國庫或者依法變賣或者拍賣后，將所得款項上繳國庫；
3、違禁品、沒有價值的物品，或者價值輕微，無法變賣或者拍賣的物品，統(tǒng)一登記造冊后予以銷毀；
4、對無法變賣或者拍賣的危險物品，由縣級以上公安機關(guān)主管部門組織銷毀或者交有關(guān)廠家回收。
（六）收繳時法律文書的使用
按照《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的規(guī)定，收繳財物需經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責(zé)人批準。需對涉案物品進行收繳時，首先應(yīng)當填寫《收繳物品審批表》，由縣級以上公安機關(guān)負責(zé)人批準后，做出收繳決定，按公安部《公安行政法律文書（式樣）》（試行）要求制作《收繳/追繳物品清單》?！妒绽U/追繳物品清單》既可以與公安行政處罰決定書同時使用，也可以作為單獨的收繳或者追繳決定書使用。既有收繳又有追繳的，應(yīng)當分別制作清單。銷毀收繳的違禁品時，還需填寫《銷毀違禁品審批表》，報縣級以上公安機關(guān)負責(zé)人批準，統(tǒng)一登記造冊后再銷毀。收繳的物品屬于被侵害人合法財物的，應(yīng)及時發(fā)還被侵害人，并《收繳/追繳物品清單》上載明發(fā)還情況。公安部《公安行政法律文書（式樣）》（試行）從簡化行政辦案程序、減少法律文書種類的角度規(guī)定收繳時只需制作《收繳/追繳物品清單》，并視之為行政決定，如有不服可依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。從行政法的角度，適用收繳時制作《收繳/追繳物品決定書》并填寫單純的《收繳/追繳物品清單》或者直接將《收繳/追繳物品清單》改為《收繳/追繳物品決定書》更為合理規(guī)范。
【參考文獻】
1、方世榮主編，《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，
2、周估勇著，《行政法原論》（第2版），中國方正出版社，
3、王名揚著，《比較行政法》，北京大學(xué)出版社，
4、余凌云主編，《治安管理處罰法的具體適用問題》，中國人民公安大學(xué)出版社，
5、李忠信主編,《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定理解與適用》,吉林人民出版社,2003年9月
6、應(yīng)松年主編，《當代中國行政法》，中國方正出版社，
7、任惠華主編，《治安行政法》，法律出版社，
