內(nèi)容提要：“濫設(shè)官吏”罪是明代確立的罪名，清朝因之。“濫設(shè)”是與“額設(shè)”相對的，“額設(shè)”是制度上允許的額定員額，由朝廷人事主管部門按缺銓選委署，是職官管理制度的重要構(gòu)成?！盀E設(shè)”則是制度上不允許的，是所謂定編之外的官吏，不經(jīng)朝廷人事部門或主管部門按缺銓選委署，則屬于犯罪。理清“額設(shè)”與“濫設(shè)”的關(guān)系，分析各種各樣“濫設(shè)官吏”罪的案情及千變?nèi)f化的情節(jié)，則是本文的重點內(nèi)容。
關(guān)鍵詞：濫設(shè)官吏/律例/額設(shè)/罷閑官吏/白役
額設(shè)是制度上允許的額定員額，是所謂定編之內(nèi)的“官”有員額，“吏”有定額。濫設(shè)則是制度上不允許的，是所謂定編之外懸掛空名的冗官冗吏，以及假托雇役名色、受財賣放辦事的官吏等。額設(shè)要由朝廷人事主管部門按缺銓選委署，是職官管理制度的重要構(gòu)成，違反有關(guān)規(guī)定要受到行政或刑事處分。濫設(shè)是不經(jīng)朝廷人事部門或主管部門按缺銓選委署，而于額定之外增設(shè)的，屬于犯罪，觸犯者要受到法律的制裁。明代首次將“濫設(shè)官吏”確定為罪名，并為清代所因襲，隨著社會發(fā)展，罪名沒有什么變化，罪的內(nèi)容在不斷增刪的“例”中卻有所擴展。
清人薛允升認(rèn)為“濫設(shè)官吏”律是明代在《唐律》“官有員數(shù)”基礎(chǔ)上確定的，并對于這種沿襲及異同發(fā)表了見解：
署置過限，《唐律》指非奏授者而言，《疏議》謂是視六品以下及流外雜任等，并補出應(yīng)奏授一層，自屬詳備。《明律》并未敘明是無論何項官職，俱杖一百矣。與大臣專擅選官之律，不太相懸殊乎。吏典知印人等，系在各衙門應(yīng)役者，與視六品以下流外雜職相等，添入此層亦可，然非有人規(guī)求，本官亦無無故添設(shè)之理，乃官員則添設(shè)之罪重，而多余之員不坐，吏典等則濫充之人罪重，而容留之人僅止擬笞，后人知而聽者，亦不科罪，似屬不得其平。《唐律》本有后人知而聽者減前人署置一等，規(guī)求者為從坐?！睹髀伞芬桓艅h去，未知何故。至罷閑官吏，所犯不過杖八十耳，而追銀付告人充賞，未免涉于煩苛，且關(guān)于律并無分別，即所稱把持官府，蠹政害民，亦系空言，而一一入之律內(nèi)，竊所未安。[1] (P156)
薛氏的見解是基于明不如唐，故在文字上指摘多于贊賞，但對于明代創(chuàng)制此條律的問題上，還是持贊賞的態(tài)度。至于他所提出的“然非有人規(guī)求”、“官員添設(shè)之罪重”、“多余之員不坐”、“吏典濫充之人罪重”、“容留之人罪輕”等“似屬不得其平”的問題，實際上也是在明清兩代具體實施過程中遇到過的問題，恰恰是因為這些問題的存在，才導(dǎo)致該律的例不斷增刪修訂，何況他還忽略“濫設(shè)官吏”在元代已經(jīng)成為罪名。
至元十五年(1278)，忽必烈攻取江南之后，先是“以江南防拓關(guān)隘一十三所設(shè)官太冗，選軍民官廉能者各一人分領(lǐng)”；后是因為淮西宣慰使昂吉兒入覲，言江南官吏太冗，便“詔汰江南冗官”。十一月，江東道宣慰使囊加帶言：“江南既平，兵民宜各置官屬。蒙古軍宜分屯大河南北，以余丁編立部伍，絕其虜掠之患。分揀官僚，本以革阿合馬濫設(shè)之弊。其將校立功者，例行沙汰，何以勸后？新附軍士，宜令行省賜其衣糧，無使闕乏”。[2] (卷10)此時阿合馬正受信任，忽必烈雖贊賞其言，但沒有采取措施。至元十九年(1282)，阿合馬被刺殺后而追其前罪，才將“阿合馬濫設(shè)官府二百四所，詔存者三十三，余皆罷”。[2] (卷12)濫設(shè)官府成為罪名，則是加于失勢“奸臣”頭上的罪名。
大德十一年(1307)，元武宗剛即位不久，御史臺臣言：“至元中阿合馬綜理財用，立尚書省，三載并入中書。其后桑哥用事，復(fù)立尚書省，事敗又并入中書?；涀源蟮挛迥暌詠?，四方地震水災(zāi)，歲仍不登，百姓重困，便民之政，正在今日。頃又聞為總理財用立尚書省，如是則必增置所司，濫設(shè)官吏，殆非益民之事也。且綜理財用，在人為之，若止命中書整飭，未見不可。臣等隱而不言，懼將獲罪?！钡墼唬骸扒溲粤际?。此三臣愿任其事，姑聽其行焉”。[2] (卷22)此時元武宗還沒有掌控政局，即便是認(rèn)為濫設(shè)不妥，也不能有大動作。至大三年(1310)，基本掌控政局以后，便“敕諸司官濫設(shè)者，毋給月俸”；同時詔諭中書省臣三寶奴等：“去歲中書省奏，諸司官員遵大德十年定制，濫者汰之。今聞員冗如故，有不以聞而徑之任者。有旨不奏而擅令之任及之任者，并逮捕之，朕不輕釋”。[2] (卷23)至大四年(1311)元武宗又詔：“凡濫設(shè)官吏頭目人等，盡罷之”。[2] (卷101)對于濫設(shè)的官吏罷免，濫設(shè)之官也應(yīng)該有罪，但沒有具體的刑罰處置標(biāo)準(zhǔn)。
明代在元代的基礎(chǔ)上將“濫設(shè)官吏”罪名入律，清代因而不改。這個罪名的設(shè)置旨在維護正常吏治，而吏治是否清明，則關(guān)系到王朝的興衰。明清統(tǒng)治者在具體實施過程中結(jié)合當(dāng)時的政治情況，不斷修訂、補充、完善該條的律文及例，并使用一些特殊手段或事例的形式進行特別整治，以期在鞏固統(tǒng)治基礎(chǔ)的前提下，澄清吏治。
《大明律·吏律·職制·濫設(shè)官吏》：
凡內(nèi)外各衙門，官有額定員數(shù)，而多余添設(shè)者，當(dāng)該官吏一人杖一百，每三人加一等，罪止杖一百，徒三年。
若吏典、知印、承差、祗候、禁子、弓兵人等，額外濫充者，杖一百，遷徙。容留一人，正官笞二十，首領(lǐng)官笞三十，吏笞四十，每三人各加一等，并罪止杖一百，罪坐所由。
其罷閑官吏在外干預(yù)官事，結(jié)攬寫發(fā)文案，把持官府，蠹政害民者，并杖八十，于犯人名下，追銀二十兩，付告人充賞，仍于門首書寫過名；三年不犯，官為除去；再犯，加二等遷徙；有所規(guī)避者，從重論。
若官府稅糧由帖、戶口籍冊，雇募攢寫者，勿論。[3] (P449-450)
從《大明律》的內(nèi)容來看，主要包括兩部分：
第一部分，是對于濫設(shè)之官、濫充之吏及容留官吏的處罰。
對于濫設(shè)之官，又包括三個層次。第一層次，是對于濫設(shè)情況，處以“杖一百，徒三年”的刑事處罰。第二層次，是對于額外濫充之吏則處以“杖一百，遷徙”的處罰。第三層次，是對于容留官的處罰，又分別對“正官笞二十，首領(lǐng)官笞三十，吏笞四十”。明代內(nèi)外各衙門都設(shè)有主官(正印官)、佐貳官、首領(lǐng)官、吏典、衙役等，吏典屬于“官役”，是一種下賤的人。在官的眼里，他們是奸貪的化身，是“百端作弊，無所不至”，“仁義禮智之道同處圣賢者，喪之盡矣”[4] 的一群，因此對他們的處罰重于官。
第二部分是對罷閑官吏的處罰。
罷閑官吏是指任職期滿被罷免或等待撥歷的人員。《嘉靖尉氏縣志》卷2《官政類·設(shè)官》云：“其縣吏以三年為一考，六年兩考在京衙門，又撥當(dāng)該一考，吏部考試中式，冠帶挨次，附選出身，而官職高下，以歷役衙門之大小為準(zhǔn)，授職有差”。這種“冠帶挨次”時間難以確定，20多年得不到授職是經(jīng)常現(xiàn)象，此種人則稱為“閑”。這種罷閑官吏既沒有職事，又沒有經(jīng)濟收入，于是“在外干預(yù)官事，結(jié)攬寫發(fā)文案”，就成為他們的職業(yè)。因為他們曾經(jīng)在官府衙門工作過，其繼任者往往又是子弟或徒弟，所以熟悉衙門內(nèi)情，有自己的人際關(guān)系網(wǎng)，即使身不在官府衙門，往往能夠掌控官府衙門事務(wù)，在當(dāng)時政治中發(fā)揮相當(dāng)重要的作用。
這里值得指出的是，罷閑官吏應(yīng)該不屬于濫設(shè)之官吏，卻作為“濫設(shè)官吏”罪的犯罪主體，是因為與額外濫充有密切的聯(lián)系。濫設(shè)的直接后果與罷閑官吏有關(guān)，罷閑是“濫設(shè)”的延伸和繼續(xù)，也是一個不容忽視的重要群體。“罷閑”與“濫設(shè)”只是社會上兩種不同的身份表現(xiàn)而已，其對社會危害的表現(xiàn)形式不同，但就其危害性質(zhì)來講，并不亞于“濫設(shè)”。
《大明律》規(guī)定罷閑官吏不準(zhǔn)“在外干預(yù)官事，結(jié)攬寫發(fā)文案”，有著深刻社會歷史背景，正如《大誥續(xù)編·容留濫設(shè)第七十三》講：“容留罷閑，擅便濫設(shè)祗禁吏員等項，律已有條。所在諸司往往故違律法，委身受刑，容留此輩，以致剝削吾民。每每加罪于此等官吏，人誰不知？今洪武十九年，有司仍然故犯”。
這條誥令，至少提供兩個信息。一是“濫設(shè)官吏”律是在洪武十九年(1386)以前制定的，是否是洪武七年(1374)606條律中的一條，由于“洪武七年律”已經(jīng)無考，尚不敢確定，但可以確定的是，該律既不是洪武二十二年(1389)經(jīng)刑部建議修訂的，也不是洪武三十年(1397)才頒布的；二是“濫設(shè)官吏”律在洪武時已經(jīng)起到法律的作用，因為該誥在后面所列8處地方官吏的犯罪事實時，只講到“罪可得免乎”、“罪在不赦”、“罪將焉逃”，與其它誥文講到具體處治的情況不同。這里沒有具體的處置，應(yīng)該是按照律文規(guī)定執(zhí)行。
清順治三年(1646)奏定律雖然對《大明律》多有承襲，但對“濫設(shè)官吏”律文有所刪減和增補，尤其是將律疏的內(nèi)容以夾注的形式融入律文，使內(nèi)容詮釋得更加準(zhǔn)確、詳細。雍正以后，律始終未變，成為清代定律，一直延續(xù)到清末法律變革。
首先，清代的律文夾注部分，共計有4處，分別是“指典選者”；“已經(jīng)題請，但非奉旨添注，故坐徒。若受贓，計贓以枉法從重論”；“比流減半，準(zhǔn)徒二年”；“容留之人不坐”。
“指典選者”則明確了官吏的選拔任用方式；“已經(jīng)題請，但非奉旨添注，故坐徒。若受贓，計贓以枉法從重論”，則明確何者應(yīng)該受到徒三年的處罰，何者要從重處罰；“比流減半，準(zhǔn)徒二年”，則明確減刑標(biāo)準(zhǔn)；“容留之人不坐”則區(qū)分出主從。
其次，律文的刪減。順治三年(1646)奏定律刪去“仍于門首書寫過名；三年不犯，官為除去；再犯，加二等遷徙”。這是因為朱元璋在立法時，以明刑弼教、寓教于法為指導(dǎo)思想，所以對于這些“罷閑官吏”除了進行刑罰之外，還在其家門將所犯罪行明白展示，以示羞辱，且定期三年，由官府除去展示榜牌；如果在罪行展示期間再犯法，則要加等處治；因為此罪沒有死刑，故定為遷徙。順治三年(1646)奏定律刪去此句，實際上是去掉恥辱刑，從法律發(fā)展的角度來看，應(yīng)該是一種進步。
黃彰健受程樹德《九朝律考》、仁井田陞《唐令拾遺》的影響，致力于明例的整理匯編，成《明代律例匯編》一書，在“濫設(shè)官吏”條收錄了17例，[5] (P408-414)在這17例中，有些應(yīng)該是事例，如例5、6、14等。實際上律例與事例是有一定區(qū)別的，律例是作為法規(guī)的一部分，可以按例定擬；事例是經(jīng)過皇帝核準(zhǔn)后可以通行的，雖然沒有明確規(guī)定其法律效力，但在具體實施過程中，卻起到法律的效用，更是官吏在司法實踐中首先注意的。
順治三年(1646)奏定《大清律附例》，對明代的例進行刪定整理，勒定為6條，雍正三年(1725)、乾隆五年(1740)進行增刪，最后僅存有4條。前后涉及有8條。① 沈家本認(rèn)為“濫設(shè)官吏”罪是明代首創(chuàng)，“洪武時于罷閑官吏約束極嚴(yán)，疑是元代風(fēng)氣。此等人在里生事擾民，《大誥》中申戒甚詳，未可議其苛也。惟后來此等風(fēng)氣已漸化除，而律中尚有此文，實為贅設(shè)耳”。[6] (P1828)依沈家本的看法，明律“濫設(shè)官吏”中列出“罷閑官吏”是贅文，但又承認(rèn)其出現(xiàn)是有歷史背景的。不過，沈氏的“此等風(fēng)氣已漸化除”之論，未免武斷，因為從瞿同祖、陶希圣、那思陸、鄭秦等研究清代地方政府或司法審判制度的著述來看，清代這種罷閑官吏“在里生事擾民”的現(xiàn)象還很普遍，《刑案匯覽》中也有一些相關(guān)案例。
明清內(nèi)外衙門的“官”有員額，“吏”有定額。官有一品到九品正從十八級，吏有供事、經(jīng)承、儒士、堂書、攢典、書辦、房書等名目。除了官與吏之外，還有許多種類的役，俗稱“衙役”。吏與役統(tǒng)稱為胥吏、吏役、吏胥、吏卒等。“濫設(shè)官吏”罪本來是針對所有的官、吏、役而定，但官有員額且由吏部按缺銓選，濫設(shè)幾乎是不可能的；吏、役雖有定額，但選用權(quán)歸各級衙門，而各級衙門在對上負(fù)責(zé)的情況下，以完成上級考核為主要目的，多用人手也是應(yīng)付上級的一種手段，因此“濫設(shè)官吏”罪便主要針對各級衙門官，及他們所濫設(shè)的吏胥了。
吏也稱吏典，明代主要來源有三種。一是僉撥農(nóng)吏，是從軍、民人戶中僉充的；[7] (卷8，《吏部·僉充吏役》)二是一些生員、監(jiān)生、官員因犯過失而被謫充的；三是以不正常手段而謀充的，稱之為非法充吏。這些非法充吏“為數(shù)甚多，為害也最大”，[8] 而清代則主要是謀充，但不能說是非法，因為“六科房吏必由考選而得，他日尚令考選入仕”，[9] (卷4)大部分是有正規(guī)錄用手續(xù)。清代對書吏錄用要進行考試，具體考試標(biāo)準(zhǔn)并不劃一，地方官有很大的決定權(quán)。如康熙初年的山東郯城知縣黃六鴻的做法是，留下那些能寫出文理清晰的公文者及書法較好者，淘汰那些不合此類要求者。[10] (卷3)也是康熙年間任知縣的王植，通常淘汰年老者及無能者，但對那些服務(wù)時間長、有家產(chǎn)、熟悉衙門公事或口頭表達能力較好的書吏則從寬留用或錄用。[9] (卷4)而謝金鑾則要求“書吏必世守法例，博通案情，又明于本處風(fēng)俗”者。[9] (卷4)
吏典是操辦具體事務(wù)的人員，他們是經(jīng)吏部注冊，有工食銀和任期，經(jīng)考滿可以進入官的行列?！都尉肝臼峡h志》卷2《官政類·設(shè)官》云：“其縣吏以三年為一考，六年兩考在京衙門，又撥當(dāng)該一考，吏部考試中式，冠帶挨次，附選出身，而官職高下，以歷役衙門之大小為準(zhǔn)，授職有差?！卑础睹鲿洹芬?guī)定：州縣有司吏、典吏、承發(fā)等名目的吏員，但因“在外各衙門事體繁簡不同，吏典數(shù)目，多寡不一，俱不開載”，[7] (卷7)使后人很難了解州縣吏典的具體數(shù)目。再加上大部分的地方志對吏典闕而不載，這就更增添了解的難度?，F(xiàn)在學(xué)者一般都以京縣宛平縣有吏38名來推測一般縣有12—13名。[8] 實際上在《大明令·吏令》中有明文規(guī)定：“各州以秋糧為額：貳十萬石之上，壹拾名；伍萬石以上，捌名；伍萬石以下，陸名。各縣不拘糧額，并設(shè)陸名?！蓖瑫r又規(guī)定：“凡有司合設(shè)吏，每名下許保貼書貳名。”也就是說，在典制上規(guī)定是一般州縣有司吏6名，而沒規(guī)定作為司吏副職的典吏數(shù)目，而典吏尚不能說就是《大明令》中所講的“貼書”。
從朱元璋的《大誥》來看，對額外增設(shè)官吏的官員與胥吏采取律外用刑，雖不能將之“搜索其盡”，但打擊力度是很大的。如對“松江一府不務(wù)生理交結(jié)官府者一千三百五十名，蘇州坊廂一千五百二十一名”，共計2871人實行特殊處置，除將他們實施杖刑之外，還進行刺字，有些直接處死，使他們“身亡家破”。據(jù)朱元璋估計，這樣“幫閑在官，自名曰小牢子，野牢子，直司，主文，小官，幫虎”等6種“不良之徒”，“若必欲搜索其盡，每府不下二千人”。明初的松江一府二縣(上海、華亭)，按照“經(jīng)制”名額，其司吏、典吏、承發(fā)、攢典等應(yīng)有140人左右。根據(jù)正德《松江府志》記載，屬于均徭點差的有里長1435人，老人1435人，糧長209人，塘長209人，解戶210人，各倉斗極65人，各庫庫子62人，各學(xué)齋夫28人，各學(xué)膳夫8人，門子86人，皂隸146人，禁子46人，遞運所館夫4人，遞運所水夫504人，各巡檢司弓兵750人，各鹽場工腳35人，各稅務(wù)巡攔254人，各鋪司兵211人，鐘夫2人，纖夫312人，民快70人，應(yīng)捕70人，南京刑部看監(jiān)皂隸5人，南京兵馬司弓兵61人，總共6894人。是時松江府戶口583207口，男子435253人，婦女147954人，這些在官又在民的役約占總?cè)丝诘募s0.12％。[11] (卷6)朱元璋所指的6種“不良之徒”，主要是指吏典、皂隸、禁子等的幫兇，這樣“幫閑在官”的人就超過“經(jīng)制”的4倍以上。
面對濫增官吏的現(xiàn)象，朱元璋采取極端手段，對于官員敢在朝廷法令之外巧立名目，起用閑民當(dāng)“干辦”和“的當(dāng)”的斬首，聲稱今后如果還出現(xiàn)這種情況，全部捉拿進京，官員和閑民一概斬首于市，甚至進行族誅。族誅顯然比“濫設(shè)官吏”律規(guī)定的處罰嚴(yán)重。朱元璋不僅實施嚴(yán)刑酷法，還發(fā)動民眾保障重典的實施。他要求各省、府、州、縣衙門的官員，必須把應(yīng)役的書吏、皂隸名額張榜公告，“除榜上有名外，余有假以衙門名色，稱皂隸、稱簿書者，諸人擒拿赴京”。[12] (吏卒額榜第十四)如果能夠?qū)⑦@些人擒拿至京，可以赴京受賞，“若擒的當(dāng)人一名，干辦人一名，管干人一名，見一名賞鈔二十錠”。[12] (吏卒額榜第十六)按照洪武十八年(1385)的幣值，這筆錢可以買到七八千斤大米，獎賞應(yīng)該很高的，但似乎收效不大，因此不久又提高了賞格?！洞笳a續(xù)編·閑民同惡第六十二》云：“今后敢有一切閑民，信從有司，非是朝廷設(shè)立應(yīng)當(dāng)官役名色，而于私下擅稱名色，與不才官吏同惡相濟，虐害吾民者，族誅。若被害告發(fā)，就將犯人家財給與首告人，有司凌遲處死”。朱元璋這種嚴(yán)打應(yīng)該說收到一定效果，但濫設(shè)的現(xiàn)象依然存在，所以在洪武二十七年(1394)四月十二日，再次重申禁約：“但有為事充軍的奸儒猾吏及犯法頑民，鉆刺營充衛(wèi)所吏典，甚至潛入有司衙門結(jié)攬寫發(fā)，亂政害民者，許諸人指實陳告，正犯處以極刑。當(dāng)該官吏不即發(fā)遣，一體處治”。[13] (P513，《洪武永樂榜文》)嚴(yán)刑峻法不能持久，在永樂年間，對于各衙門多余添設(shè)者、額外濫充者的處治也很少使用重刑。從洪熙皇帝即位時申明：“諸司官員，敢有容隱吏卒、弓兵、皂隸、牢子，久占衙門，連年不替，專一浸潤官長，起滅詞訟，說事過錢及稱主文等項名色，在京衙門結(jié)攬寫發(fā)，把持官府，虐害良善者，許諸人首告。其所在按察司及巡按御史，即便擒拿，問罪解京”。并且規(guī)定：“今后一依《大明律》科斷，不許深文”[3] (乙編第3冊，P193)來看，對這類犯罪的處治應(yīng)該是依照律文規(guī)定了。宣德皇帝即位以后，明令對“軍民官員有貪虐害民者”只許告到上司及按察司、巡按御史處，“不許軍民人等擅自綁縛”，[3] (乙編第3冊，P217)民眾的監(jiān)督已經(jīng)失去效用，官吏的威信逐漸恢復(fù)，官僚制度的病態(tài)也顯現(xiàn)出來，以官為主的衙門，在向上負(fù)責(zé)的情況下，于“經(jīng)制”之外增加胥吏，也逐漸為朝廷所認(rèn)可。
自嘉靖以后，胥吏增長趨勢甚猛，以至有人不無怨言道：“衙門吏胥，原有定額。今郡邑吏想如故胥，較前增十倍不止。朝穿青衣入，暮各持金而回。胥之外又有白役、防夫、快手人等，亦增十倍。居官者利其白役無工食，宴然差遣之，竟不知食民膏髓，為可痛惜一大害也”。[14] (卷5)胥吏數(shù)目不斷增加，乃至有“今天下大縣以千數(shù)；縣，吏胥三百，是千縣則三十萬也”之說。[15] (卷24)
深明地方吏道的朱元璋，了解到自宋以來“官無封建，吏有封建”的弊病，因此在位之時就勒定了吏役參撥的制度，規(guī)定吏員在役滿之后進行轉(zhuǎn)補，使吏不能在一處久任，也就難以盤踞為奸。吏典經(jīng)過兩考，任滿九年便可取得出身，獲得任官的資格。對此，《明會典》有專門規(guī)定。凡可參加參撥考選的吏，也就是各房司吏、典吏、承發(fā)等的名單在中央吏部有存，至期一定要離任赴考。既是國家規(guī)定的吏，其數(shù)目必然有限，每縣總不會有三百之多。李樂的《見聞雜記》卷10之四條載：尚欽陽為山西蒲州知府，“一言不茍，一塵不染，以嚴(yán)凝蒞官，以謙恭待士大夫。前守病過慈，紀(jì)法蕩廢，吏胥各役，人人得行其私。胥近八十人，公至不半載，裁其半，升堂無一胥傍侍，衙們肅清?！贝艘桓趦岳赳?0人，主官可裁減其半。此吏胥數(shù)目應(yīng)不包括吏本人子弟生徒。據(jù)《嘉靖惠安縣志》卷7《職役》載：“本縣有人吏一十四人，貼書手二十人，手力五十二人，斗子、醫(yī)人、欄頭、專知各二人，雜職三人”，共計97人。由此可見，志書所載大都是規(guī)定范圍內(nèi)的吏，也就是各房的負(fù)責(zé)人，其下屬貼寫、書手、幫役等，是不列入朝廷名冊之內(nèi)的，他們是各房負(fù)責(zé)人自行招聘的，這些人大多是負(fù)責(zé)人的血親子弟或徒弟，沒有定員，所謂“吏胥三百”，應(yīng)該是將他們也包括在其中。
雜役是在衙門內(nèi)外辦理雜事的人員，是一種勞役。州縣衙門內(nèi)外的雜役人數(shù)眾多，一般的縣要有二三百人，大縣往往有千余人，乃至數(shù)千人。如《嘉靖龍溪縣志》卷4《田賦志·徭役》載歲辦徭役總類中講，除馬夫外，計七百役，而馬夫170名，據(jù)其所錄名目，本縣徭役共981名定額，此不包括吏典、書手等。另據(jù)《嘉靖惠安縣志》卷7《職役》載：其縣徭役有988名，均有工食銀或丁糧。另外還有人吏、貼書手、手力、斗子、醫(yī)人、欄頭、專知、雜職等97人，因?qū)儆诶舻涠从嬎阍趦?nèi)。這是一個龐大而又有體系的組織，要由地方出人力和負(fù)擔(dān)財政。役有三種，一是銀差役，是從百姓那里征來銀兩，由官府去雇人充當(dāng)；二是力差役，本來是“惟取其力于丁”，[16] (卷2)實際上也是一種雇役；三是臨時征役，這是不定期也不固定人數(shù)的役。此外還有一種兵役，這是在軍戶之外，由里甲點充的民兵、義兵等，這些役平時負(fù)責(zé)維護地方治安，有事則由州縣征調(diào)，征調(diào)時州縣要給一定口糧和餉銀。
吏役也是有定額的，但清代在因襲明制的基礎(chǔ)上，允許正額書吏帶有助手，名為貼書、幫書、貼寫、書手等。在允許正額書吏帶助手的情況下，額定與濫設(shè)就很難有清晰的界限，更何況“濫設(shè)官吏”律中還有“若官府稅糧由帖，戶口籍冊，雇募攢寫者，勿論”的規(guī)定。以此之故，各級衙門幾乎都在超過額定限制來使用吏役，而且數(shù)額極多。李漁編纂的《資治新書》引袁輔宸《查復(fù)科派廳夫銀兩》云：“賦役全書內(nèi)開，府有庫書一名、倉書一名、庫子四名，斗級六名、禁卒十二名”。[17] (第10冊，P40)這是經(jīng)制之內(nèi)的名額，不過24名，而“在經(jīng)制之外計二百四十名”，居然超過經(jīng)制10倍。順治三年(1646)兵科給事中劉鴻儒疏言：“州縣六房書吏，初房各二人，今則增至七、八十人”。超過經(jīng)制達30—40倍。這些經(jīng)制之外的工食，不是取自多征賦稅，便是取自地方里甲的攤派。劉鴻儒以自己家鄉(xiāng)遷安(今河北省)為例，指出：“明季丁銀，下下二錢，下中四錢，上地一畝七分有奇。民苦輸將，猶多逋賦。今蒙恩詔蠲免，而二年征數(shù)，二錢者增至三錢六分，四錢者增至七錢二分，上地每畝增至八分有奇”。[18] (卷264)征收錢糧是成倍增長，而地方里甲的攤派更是名目繁多，清初四川達州知州毛南薰《汰冗役以蘇里甲》中講：“原因所自，皆因一州冗書以數(shù)百計，冗役以數(shù)百計，掛搭以數(shù)百計。此輩既無工食，又無詞狀，排差攘攘何為？非餐風(fēng)吸露之蟬，則飛翼食人之豺與虎也。若使官無冗役，自然民無冗費，一番里甲不至傾家廢產(chǎn)，則人人樂為，自無包當(dāng)攬納；既無包當(dāng)攬納，則錢糧清楚，亦無積逋不完之受累矣?！盵17] (第10冊，P266)人民的負(fù)擔(dān)可見，如不痛革，與朝廷離心背道的人只會增多。順治八年(1651)，江南巡按秦世禎曾經(jīng)上疏：“請飭督撫以下至州縣，毋于經(jīng)制外濫設(shè)胥役，并定年限，毋令久充，上從之”。[18] (卷240)不過沒有得到根本改觀，從康熙十二年(1673)針對白役所覆準(zhǔn)、題準(zhǔn)的3個事例來看，額外充當(dāng)白役的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍，而在乾隆二十九年(1764)，還明白指出“不肖有司，往往巧避處分”的問題，② 可見濫設(shè)胥役的問題一直沒有解決。對濫設(shè)不加限制，人民揭竿而起，即便不與朝廷斗，離心離德也是朝廷的損失。然而朝廷的解京、解司、解府、解軍前、解本邑、鋪墊水腳等項需求，又是不可缺少的，所以在覆準(zhǔn)、題準(zhǔn)的事例中沒有明令全部革除白役，僅針對白役訛詐、累民貪贓、正身衙役私用白役及官員飾稱、失察等行為加以懲治，實際上還是承認(rèn)白役存在的合法性。
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，以及人口的不斷增長，事務(wù)也會不斷增多，在官員缺額與胥吏定額不變的情況下，各衙門顯然是不能應(yīng)付日益繁多瑣碎的政務(wù)。朝廷所設(shè)正額書役，實在不敷使用，而朝廷又明令禁止濫設(shè)，并且不時嚴(yán)加查拿。各衙門在疲于應(yīng)命的情況下，不得不欺上瞞下，經(jīng)承之外的貼寫，正役之外的白役，已經(jīng)是人所共知，且也無可奈何。在這種情況下，乾隆采用一種變通的方法：“設(shè)正額書役，實不敷用，不妨于貼寫幫役中，擇其淳謹(jǐn)者，酌量存留”。[19] (卷21，乾隆元年六月丙辰)這就使得額定外的官吏與濫設(shè)官吏之間沒有明確的分水嶺。界限不清，酌量又沒有一定限度，“濫設(shè)官吏”罪也就無從確定。乾隆十二年(1747)，福建巡撫陳大綬上疏言：“巡臺御史巡南北二路，臺灣、鳳山、諸羅、彰化四縣具廚傳犒賞，往往濫準(zhǔn)詞訟。又于額設(shè)胥役外，俾奸民注籍，恃符生事”。[18] (卷307)雖然對巡臺御史下部嚴(yán)議，但對額外增設(shè)的胥吏卻沒有查辦。
由于朝廷態(tài)度曖昧而模棱兩可，經(jīng)制外胥吏超過經(jīng)制內(nèi)胥吏的現(xiàn)象更加普遍了。如戶部額定經(jīng)承等員238名，實際卻經(jīng)常多達千員，有廳差、堂皂、堂小馬、七堂車轎班、茶房、看廳、長差、小馬、皂役、傳事、聽差、看司、知會、廚房、當(dāng)日巡邏、頭門皂、門小馬等雜役。如此多的名目和開銷，完全是“照例”，可見這些經(jīng)制外的胥吏是制度允許的，即便屬于冗濫，也不能按照“濫設(shè)”來定罪，所以“雜役開銷固自若也”。③
中央如此，地方的冗濫更不堪言。嘉慶時洪亮吉說：“今州縣之大者，胥吏至千人，次至七八百人，至少亦一二百人”。[20] (P26)四川巴縣額定典吏15名，分別配置于吏、戶、禮、兵、刑、工、倉、鹽、承發(fā)、柬等10房，但從光緒年間歷年申報的書吏名冊看，最少也有87名，多的達到272名；而這些是在冊的，即便是經(jīng)制之外，也是制度允許的。而嘉慶時期劉衡任巴縣知縣時，“吏一人，而附吏以售弊者，恒百十人”。[21] 當(dāng)時的地方普遍有白役，“大縣多至千余名，小縣亦多至數(shù)百名”④ 的情況，已經(jīng)是不爭的事實。不用“濫設(shè)官吏”律例進行懲處，僅用的“降三級調(diào)用”，該管上司及督撫查察不周，“必當(dāng)執(zhí)法嚴(yán)懲，決不寬貸”等沒有明確罪責(zé)的《吏部處分例》來處治，其效果并不明顯。因為按照典制規(guī)定：上官必須督察下屬，下屬承辦各種事務(wù)，如果出現(xiàn)差誤，其上級除要承擔(dān)“失察”責(zé)任之外，還要按下屬差誤大小而受到輕重不同的處分，既有監(jiān)督之責(zé)，又有牽連之懲。這種把榮辱利害融為一體的結(jié)構(gòu)，雖然給上官以罪責(zé)卸之于下造成方便，也給下官以事由歸之于上帶來便利，不是犬狼對峙，便是貓鼠同眠，構(gòu)成一種錯綜復(fù)雜的人際關(guān)系。在這種情況下，依靠該管上司及督撫去嚴(yán)格執(zhí)法，實際上是可望不可即的。
“濫設(shè)官吏”罪的出現(xiàn)，是對宋代以來冗官冗吏充斥朝野的反?，F(xiàn)象的一個回應(yīng)，不能說從根本上消除冗官冗吏，但也起到一定的遏制作用。從理論上講，有利于官僚機構(gòu)的調(diào)整，減少冗官冗吏，既減輕人民的負(fù)擔(dān)，也減少國家財政負(fù)擔(dān)，其本身的積極意義是不言而喻的。但也應(yīng)該看到，在君主專制體制下的自我完善，其本身就有局限性，因此“濫設(shè)官吏”罪也不能僅從理論上推論。
首先，“濫設(shè)官吏”罪名是以“重典治吏”的情況下出現(xiàn)，重點在于打擊“濫設(shè)官吏”的行為，沒有考慮消除“濫設(shè)官吏”的犯罪根源，其本身就存在難以克服的弱點。以明代而言，胥吏“其初由郡縣守令自行選用，近年以來，又令納銀于布政司，以資公用，而吏皆從藩府或巡按御史考選差撥云”。[22] (卷4)所以“本朝之制，民家子弟初在本處納銀充吏，謂之農(nóng)民。巡按考其刑名、行移、寫字。刑名者，具招詳、罪招行也；行移者，上下通行文案也。考稱者，照納銀司府州縣令典等項，挨次參充，不中者降參著役。三年役滿，謂之一考，又送巡按御史，如前考試，中者升參，不中者降參。及挨次收參著役三年，謂之二考，又巡按御史考試，不稱者黜退，稱者起送吏部，撥各衙門辦事十八個月，吏部堂上官考稱者，依本等升參，不稱者長行各等，一二三年之上，挨參府部院寺各衛(wèi)所等衙門當(dāng)該。又三年役滿到部，謂之三考，本部堂上又行考試招移，中者照本等品級出身，不中者雜職隨大選赴御前叩頭給與冠帶，又分撥各衙門辦事，謂之官辦。半年滿日，給引回籍省祭，或二十年，或十五六年，行取到京，又經(jīng)守部半年或一年，過期者，又壓選等例，先考中本等者，本部覆考中者，照本等品級選用，不中者選未入流雜職。此該吏部職掌百六七十年事例也”。[23] (卷137，許讚《正國典明選法以便遵守疏》)百六七十年以后，納銀謀充已經(jīng)合法，而考選權(quán)卻分散。明中葉以后，主官負(fù)責(zé)制確立，主官在承應(yīng)上級和辦理本部門的事務(wù)時，以一人之身則難應(yīng)眾事之繁，統(tǒng)治者在制定“濫設(shè)官吏”律的時候，也沒有考慮到這一點，因此在實施過程中也會陷入難以解脫的自我矛盾之中。從乾隆元年(1736)的詔書所言，可以看到矛盾所在，一方面是不允許濫設(shè)，另一方面又不得不承認(rèn)政務(wù)紛繁，“正額書役，實不敷用”。于是一方面實行嚴(yán)厲打擊，要將“私行充冒者，悉行裁革”；另一方面又允許添設(shè)，要“擇其淳謹(jǐn)者，酌量存留”。雖然統(tǒng)治者認(rèn)為“壞法擾民之事，立即按律重懲”，就能夠達到“弊絕風(fēng)清，民安衽席”；但統(tǒng)治者恰恰忽略了不去其源、焉能斷其流的基本道理，更不知這些可以“酌量存留”的人也要生活。朝廷不給他們工食銀，卻把“凡征一文，役一人，悉在《賦役全書》之內(nèi)”。[17] (第10冊，P40)多一分即為私派，少一分即為欠課，而私派與欠課均要受到處分。這些“酌量存留”的人如何生存，于是他們“又為勢惡土豪，結(jié)交官府，影借顯事，詐害橫行”；[17] (第10冊，P171)一旦遇有發(fā)財機會，便“橫行放潑，恣意食人，將胸中所記溫飽之家，及有睚眥小隙者，至此憑空嚇詐”。[17] (第10冊，P173)沒有生活來源，當(dāng)然要取之于民，統(tǒng)治者的“惠養(yǎng)元元之恩意”，竟然變?yōu)榭v千萬虎狼于天下，以攫貧弱之民。這當(dāng)然是只治其表而不治其里，所必然得到的惡果。
其次，明清“濫設(shè)官吏”的律例雖然進行增刪修訂，但沒有相應(yīng)的制度保證該律例的正常實施。官有定員，吏有定額，這種祖宗定下來的制度，現(xiàn)任者是不能輕易更改的。社會經(jīng)濟的發(fā)展，人口的增加，對官吏考核監(jiān)督機制不斷加強等，都會導(dǎo)致政務(wù)的增加，而政務(wù)的紛繁，也無法避免巨量公文案牘的出現(xiàn)。在“大清律易遵，例難盡悉”的情況下，主管案牘的胥吏便成為王朝政治的支柱。明清兩代的胥吏在政治上所發(fā)揮的特殊作用是時人公認(rèn)的。明人認(rèn)為“以官父之衣冠臨天下，以胥史之心計管天下”；[24] (卷23)清人則認(rèn)為“本朝則與胥吏共天下”；[25] (第11冊，P5251)正說明胥役在當(dāng)時的政治中發(fā)揮巨大效用。從理論說，官員為長官，吏役為廝奴；官為主導(dǎo)，吏役為附從；官的地位高貴尊嚴(yán)，吏役則為卑賤低下，甚至法律上“不齒于齊民”，非經(jīng)三代之后，子孫不得應(yīng)科舉考試。理應(yīng)由官員統(tǒng)率指揮吏役，駕馭之，使令之，必要時鞭撻、斥革、法辦之。吏役只有服從的義務(wù)，而無操縱或挾制官長的任何權(quán)力。明清兩代對胥吏控制很嚴(yán)，在人們的觀念上也輕視胥吏?！暗@種制度和觀念歷來對胥吏的輕視和限制，卻正好將州縣胥吏們形成了地方政治中一個特殊的勢力”。[26] 無論中央還是地方事務(wù)都需要大量的吏來承辦，而允許設(shè)置的經(jīng)制外胥吏與法律規(guī)定“濫設(shè)”的胥吏，根本沒有什么清晰的界限，又如何根治“濫設(shè)”呢！以筆者所見的“濫設(shè)官吏”案例來看，主要是針對“兼充”和“罷閑”，律例中許多內(nèi)容很少在司法中使用。這既說明“濫設(shè)官吏”律例很少用于司法實踐，也說明該律例的實施缺乏制度保障。
再次，過分依靠地方官來約束胥吏，而沒有將胥吏置身于國家制度與法律的約束之下。官和吏在古代政治體制中是最重要主體，兩者既不能合又不能分。論地位，吏也是國家征上來的勞役，時人以“狗吏”稱之，長官視之為奴仆則會被目為賢官能臣，長官施之辱罵笞杖則被認(rèn)為善駕馭。論權(quán)力，吏不過在衙門內(nèi)負(fù)責(zé)抄寫文書，只有辦事的責(zé)任而無決策的權(quán)力。其地位低下，權(quán)力微弱，但卻也不是任人擺布，因為他們掌握實際操作的權(quán)力。官行使權(quán)力離不開吏，“流水的官，世守的吏”，以常換客鄉(xiāng)之官而臨常在土著之吏，本來就不是一件容易的事。若遇上吏胥“上恃官府之威，下懷肥己之奸”，[27] (巡闌害民第二十)非但害民而且壞官。如果遇上險惡的吏，“官之長短反為吏把持，噤莫敢出聲”，[28] 官反成傀儡。
所謂“官看三日吏，吏看十日官”，是官與吏處在榮辱與共、駕馭與挾制的矛盾共同體中。從制度上看，“中國古代這套強化的中央集權(quán)制度，規(guī)定了從中央到地方有統(tǒng)一的行政管理體制。中央政府的吏、戶、禮、兵、刑、工六部行政結(jié)構(gòu)和州縣吏、戶、禮、兵、刑工六房的行政結(jié)構(gòu)是一個整體”。[8] 在這個行政結(jié)構(gòu)內(nèi)，不但有官，而且還有吏，即便是“為官任事者，略不經(jīng)心”，或“臨政之時，袖手高坐”，還可以“謀由吏出”。[29] (胡元制治第三)吏存在的現(xiàn)實，給官施政帶來許多便利，也帶來許多問題。吏緣為奸是古代朝野公認(rèn)的現(xiàn)實，朝廷再三要求官嚴(yán)格馭吏，采用重懲賤視的辦法，但吏緣為奸的現(xiàn)象非但沒有清除，反而愈演愈烈，成為困擾當(dāng)時政治的重大棘手問題之一。從官箴政書中可以看到，要為賢官，就必須會駕馭胥吏，幾乎成為各家一致之言。如汪輝祖《學(xué)治臆說·吏役宜用老成人》講：“惟若輩性多蒼猾，揣摩附會是其所長，駕馭之方尤須留意”。其駕馭方法就是“馭吏役在刑賞必行”。黃六鴻也認(rèn)為駕馭全在本官所操刑賞二柄，“功之可賞，雖有罪而賞必施；罪之應(yīng)加，雖有功而刑必及”。[10] (卷3)駕馭必講駕馭之道，要使用藏于胸中而不能外露的權(quán)術(shù)，而不是公布于眾而人人皆知的法律。同樣，以其人之道而還治其人之身，胥吏也使用反駕馭的手段，講求反駕馭之道。一切都置身于爾虞我詐的權(quán)術(shù)之中，只講駕馭，不問胥吏之多寡，“濫設(shè)官吏”罪又如何確立？
總之，“濫設(shè)官吏”罪在君主專制中央集權(quán)制度特別完善時期出現(xiàn)，其本身就具有完善時期的特點，在鞏固君主專制政體中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。由于君主專制中央集權(quán)制度本身固有的矛盾，“濫設(shè)官吏”罪也不能從這些固有的矛盾中解脫，而且還會起到催化的作用，在專制政體規(guī)律性的腐敗中，也起到推波助瀾的作用。
注釋：
①例1：內(nèi)外大小衙門，考取吏典照缺補用。若舊吏索要頂頭錢者，事發(fā)計贓，準(zhǔn)不枉法論，革役為民。(雍正三年、乾隆五年分別改正)
例2：吏典撒潑、抗拒、誣告本管官員，及犯該誆騙、詐欺、恐嚇取財未得入己，并偷盜自首者，俱發(fā)原籍為民。
例3：京官假托雇役名色，受財賣放辦事吏典者，官以贓論，吏發(fā)原籍為民。若吏典恃頑，私自在逃一年以上者，亦問發(fā)為民。(雍正三年刪)
例4：在京大小衙門，當(dāng)該吏典有患病一個月者，勘實，就將該支俸糧截日住支，名缺行移吏部撥補，待病痊日仍送原役衙門收候參補。若有奸懶托故，以圖改撥者，問發(fā)原籍為民。(雍正三年刪)
例5：府、州、縣額設(shè)祗候、禁子、弓兵，于該納稅糧三石之下，二石之上戶內(nèi)差點。除稅糧外，與免雜泛、差役，毋得將糧多上戶差點。(乾隆五年刪)
例6：各處司、府、州、縣、衛(wèi)、所等衙門，主文、書算、快手、皂隸、總甲、門禁、庫子人等，久戀衙門，說事過錢，把持官府，飛詭稅糧，起滅詞訟，陷害良善，及賣放強盜，誣執(zhí)平民為從，事發(fā)有顯跡，情重者，旗軍問發(fā)邊衛(wèi)，民并軍丁發(fā)附近，俱充軍。情輕者，問罪，枷號一個月。縱容官員，作罷軟黜退，失覺察者，照常發(fā)落。若各鄉(xiāng)里書飛詭稅糧二百石者，亦問邊衛(wèi)充軍。(雍正三年改正，乾隆五年刪)
例7：坐糧廳所屬八行運役及倉役名缺，責(zé)令通州知州僉選誠實良民應(yīng)役。如保送旗人及民人以一身而充兩三役者，倉場侍郎、巡倉御史察出題參，知州交部議處，該役及保結(jié)之人杖八十，徒二年。(雍正三年定)
例8：直省大小衙門經(jīng)制書吏，即在現(xiàn)充書識內(nèi)，擇勤慎能辦事之人，核實取結(jié)承充，倘有懸掛空名，并不親身著役。將本人照吏典人等額外濫充律治罪。該本管官照例議處。(乾隆五年定)
②參見光緒《欽定大清會典事例》卷747《刑部·吏律職制·濫設(shè)官吏》，臺北新文豐出版公司據(jù)清光緒二十五年原刻本影印本，第19冊第14679-14680頁。
③徐珂：《清稗類鈔·胥役類·各部之雜役開銷》云：“各部司員到部當(dāng)差，有所謂雜役開銷者，其數(shù)視名目多寡為差，其名目極可哂，約略舉之，可得數(shù)種。大堂有大堂廳差，有堂皂，有堂小馬，有七堂車轎班。丞參廳有茶房，有看廳，有長差，有小馬，有皂役。本司有茶房，有皂役，有傳事，有長差，有小馬，有聽差，有看司，有知會，有廚房，有當(dāng)日巡邏。庶務(wù)科有事宜冊，有住址單，有履歷冊，有畫到簿，有禮部謝恩單。頭門有門皂，有門小馬。此外又有所謂送知會者，送請進署帶見稟者，更有所謂賞皮衣者，五光十色，莫可究詰。而衙署之較大者，其開銷約錢百千左右，叩之，則曰照例。每署司員，多者以千計，故或司員累年不得一差，而雜役開銷固自若也”。中華書局1986年版，第11冊第5260頁。
④光緒《欽定大清會典事例》卷98《吏部處分例·書役》，臺北新文豐出版公司據(jù)清光緒二十五年原刻本影印本，第8冊第6377頁。
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