導語
安史之亂后，由于唐帝國的經濟破壞嚴重，加上商賈們趁亂打劫，操縱市場，導致許多地方糧價飛漲，廣大百姓苦不堪言。在這種背景下，唐代宗便任命劉晏為東都京畿、河南、淮南、江南東西道、湖南、荊南、山南東道常平使，負責這些商品經濟活躍地區(qū)的“常平”工作。由此，劉晏改革的“常平法”，也正式拉開序幕。
一、“常平法”的發(fā)展歷史
“常平”這兩個字，簡單說就是調節(jié)糧價的意思，這個詞的源頭，來自于戰(zhàn)國時期魏國李悝提出的“平糴[dí]法”。
所謂平糴，又稱作平糶[tiào]，其中糴是買的意思，糶是賣的意思，平就是平穩(wěn)物價的意思。也就是說，“平糶”，即平價出售糧食；“平糴”，即平價購進糧食。所以李悝的平糴法，簡單說就是國家通過收購或拋售糧食，來穩(wěn)定糧食價格的一種經濟手段。
相信我們很多人都聽過一句諺語，叫做“谷賤則傷農，谷貴則傷民”，所以通常情況下，谷物的價格既不能太高，也不能太低。問題是，在現(xiàn)實生活中，尤其是在戰(zhàn)國時代的生產力水平，農業(yè)生產很不穩(wěn)定，有時候糧食大豐收，于是糧價一路走低，挫傷農民的積極性；有時候又恰好遭遇災荒，糧食價格飛漲，很多百姓買不起而活活餓死。
在這種背景下，想要把糧食的價格控制在一定區(qū)間之內，就必須由國家進行平糶或平糴，即國家在谷價過高時，以低于市場價格賣出糧食；而在谷價過低時，以較高的價格收貯糧食。這也就是戰(zhàn)國時期魏國李悝創(chuàng)立平糴法的核心思路。
在當時的背景下，李悝的這個方法自然是正確的，而且也是當時社會生產力發(fā)展水平下所必需的操作；問題是，在實踐的過程中，大家很快就遇到了新的問題，那就是各地的豐歉情況不一樣，物價變動相當大，同一地區(qū)每年的情況也不一樣，物價變動仍然相當大。
在戰(zhàn)國時期，由于魏國國土面積有限，中央政府自然可以有效實現(xiàn)平糴，但等到天下實現(xiàn)統(tǒng)一后，國土面積擴大了十幾倍，這導致國家收購糧食和轉賣糧食，往往都需要很長的時間跨度才能實現(xiàn)，而且中間需要調節(jié)的地方太多，這樣糧食從地方收到中央，再從中央發(fā)到地方，一來一回的路費比糧食還多，完全得不償失。
在這種背景下，等到西漢時期，就有了“常平倉”的設置。所謂常平倉，就是中央政府在各地方上設置了許多糧倉，然后將平糴的手段，下放到地方，由地方政府來全權負責收購或拋售糧食，以控制當地糧食的價格，中央政府只負責給地方撥錢即可。
這樣一來，各地方政府在豐收的年份，就可以以稍微高一點的價格收集糧食，以免傷農；歉收的年份就以相對低點的價格賣出，保護民眾；如果遇到了災荒，還可以從臨近的州郡的常平倉中，就近取糧救災。
從某種意義上說，“常平倉”的設置，相當于中央政府就把調節(jié)糧價、賑濟災荒的職能，下放到地方上，從而節(jié)省了由中央來統(tǒng)一調度的弊病，這樣中央政府也就不用大老遠跑到各個地方上去收購或拋售糧食，既節(jié)省了時間和費用，也提高了辦事效率。
雖然，“常平倉”的設置，看似既可以實現(xiàn)平糴的各項功能，又完美解決了各類問題，但實際上，它在實際操作過程中，很快又遇到很多新的問題。其中，最核心的一個問題就是監(jiān)管問題。因為，既然中央政府把“常平倉”的主要執(zhí)行下發(fā)給地方，那“常平倉”的日常入庫，保存，維護和出納，乃至于統(tǒng)籌規(guī)劃等等細節(jié)工作，自然都會交給地方的官員們來負責。
在當時的背景下，帝國在地方的州郡，最多也只有少數幾個高級干部，是來自中央的異地任命，其余的主要官員，大都是本地人員，這也就導致地方弄虛作假的行為非常嚴重。
比如，帝國到底該用什么價格來收購糧食，用什么價格來出售糧食，都是地方說了算，這就導致里面可以操作的空間非常大。并且，常平倉都是地方官員在管理，這個倉究竟應該收多少糧，應該存放了多少糧，全是一筆糊涂數，中央根本無法進行有效監(jiān)督。
所以弄到最后，中央每年都要為這些常平倉支付一大筆錢給地方官員，但地方官員拿到這些錢，究竟干了什么，誰也不知道，這也就導致這些常平倉，并沒有起到它本該起到的作用。在這種背景下，等到唐太宗執(zhí)政后，他就干脆將“常平倉”改革為“義倉”。
按照唐太宗的方案，帝國不再高價收、低價賣糧食，而是轉由百姓們自己存儲糧食。換句話說，在豐收年時，廣大百姓所收上來的糧食，必須無償拿出一部分儲存在帝國修建的“義倉”中，由地方政府統(tǒng)一保管，這樣萬一發(fā)生災荒，地方官員就可以用這些糧食來救助大家，同時這樣一收一放，也可以起到“調節(jié)糧價”的作用。
從某種意義上說，唐太宗的這個方案，唯一的好處就是帝國不用再出錢了，減輕了中央的負擔；至于監(jiān)管問題，卻依然沒有解決，所以久而久之，這個所謂的“義倉”，實際又淪為一項掠奪百姓的附加稅，以至于它本該履行的“調節(jié)糧價，賑濟災荒”職責，根本就無法履行。
二、劉晏改革的“常平法”
劉晏所面臨的困難：
在劉晏負責帝國的“常平”工作后，他最重要的任務，就是改革帝國原先這些所謂的“義倉”，讓其重新恢復“平穩(wěn)糧價，賑濟災荒”的職能。問題是，事情哪有這么容易呢？
前文說過，李悝的“平糴法”，核心是由中央政府統(tǒng)一收購或拋售糧食，但它面臨的問題是，國家那么大，各地的價格差異也極大，甚至同一地區(qū)的價格往往也是一日三變。如果由中央來統(tǒng)一統(tǒng)籌，在沒有電話的年代，一個地方的價格出現(xiàn)變化，到上報到中央決策系統(tǒng)，至少要十幾二十天，中央再做出決定，買還是賣，又要十幾二十天。
在這種背景下，一個買賣的決策，都是針對一個月前的情況，一旦形勢有變，必然帶來巨大損失。同樣，哪里遭災了，哪里需要救濟，更是十萬火急的事情，如果沒有當地常平倉就地放糧，等到中央命令下來，各地組織救援，往往人都已經餓死一大片，更不用說將糧食全到運送到中央儲藏，需要耗費巨大的人力和物力，這反而會加重百姓的負擔。
后來的“常平倉”，核心是中央政府將收購或拋售糧食的權力下放到地方，中央只需要撥錢給地方購買糧食，這樣雖然提高了效率，節(jié)省了人力和物力，但又會面對巨大的監(jiān)管問題，以至于最后中央錢花了，卻沒有起到相應的效果。至于“義倉”，更是中央把本該付給地方購買糧食的錢，轉嫁到了廣大百姓身上，這非但沒起到效果，反而還加重了百姓的負擔。
從某種意義上說，當時劉晏所面臨的問題，似乎是無解的。因為，把收購或拋售糧食的權力下放地方，管理上必然一塌糊涂；但要收歸中央，卻又根本無法在如此廣闊的國土上實際執(zhí)行。那么，劉晏究竟該怎么辦呢？
三、劉晏的解決方案
劉晏在經過一番實地考察，決定將“平糴法”和“常平倉”這兩種制度融合在一起，一方面保留各地方上用來存儲糧食的倉庫，另一方面對于糧食的收購、拋售和管理，也就是所謂的“常平”工作，則交由中央政府直接負責。
在劉晏看來，只有中央政府直接負責“常平”工作，才能真正起到“調節(jié)糧價、賑濟災荒”作用。如果把權力下放到地方，地方政府機構和管理系統(tǒng)，以及各級人員基于各自的利益考慮，必然會出現(xiàn)偏差。但是，如果把收購來的糧食全部運送的中央儲藏，顯然又不太現(xiàn)實，因為這需要消耗的時間和人力成本太大，所以地方上的“常平倉”也需要繼續(xù)使用。
劉晏這樣一番操作，首先解決了兩個問題：一是解決了地方官員弄虛作假的問題；二是解決了糧食長途運輸的問題。但接下來，劉晏還面臨兩個問題：
一是決策的時效性問題。正如前面說過的，如果中央政府直接負責，必然會導致決策的時間被大大延長。因為，各地糧食的買和賣，都需要先上報給中央，等中央批準后，下面的官員才能執(zhí)行。而以當時唐朝的交通媒介發(fā)展水平，這一來一回，至少需要大半個月時間，有的地方甚至需要更長時間。
在這種背景下，中央政府下達的買賣決策指令，幾乎都是針對半個多月前的情況，而現(xiàn)在的情況或許早已經發(fā)生巨大變化，如果再按照這個價格執(zhí)行，有可能反而會造成嚴重的后果。
二是如何保證地方官員不侵占“常平倉”中的糧食？雖然糧食的收購、拋售和管理，都是交由中央政府直接負責，問題是，糧食畢竟放在各地方上的“常平倉”中，而且糧食的收購、拋售和管理，也都是在地方上執(zhí)行，在這個過程中，誰能保證地方官員們不趁機侵占糧食？
1.如何解決決策的時效性問題？
關于決策的時效性問題，其實說到底外乎兩塊：如何買和如何賣？
所謂買賣的問題，簡單點說就是按什么價格收購糧食，收購多少糧食，以及按什么價格出售糧食，出售多少糧食？這些問題，因為下面負責的官員都需要先得到中央批準后才能執(zhí)行，所以就導致會耽誤比較長的時間。
在我們現(xiàn)在社會，這個問題自然比較好解決，因為咱們現(xiàn)在的交通媒介夠發(fā)達；但在劉晏所在的時代，顯然是非常困難的。但劉晏依然想出了一個辦法，那就是：大數據分析和管理。
按照劉晏的要求，具體負責相關事務的辦事人員，必須對每一個地方都做一份報表歸檔。至于報表的內容，就是根據實地考察，官方記載，民間查詢，盡可能的還原各地之前幾十年里面，它們每年的糧食價格，以及需要收的糧食數量。
有了這個數據之后，劉晏在命人將其分成五個類別，每一類都規(guī)定一個指導價格和指導量，然而各地每年的收糧都按照這個指導來進行。比如，某地根據統(tǒng)計分析后，指導價分別是100文、200文、300文、400文和500文，每月的收購量對應是50萬石，40萬石，30萬石，20萬石和10萬石。
接下來，當政府需要收購糧食時，該地的糧食市場價格大約在100-200文之間，那么負責的官員就不需要再上報中央批準，他直接可以對照這個表，以200文的價格收40萬石。這樣一番操作后，就相當于取消了中間決策環(huán)節(jié)，讓基層辦事人員擁有一定的主動權，可以比較快速的適應市場變化，同時它又在中央的控制范圍之內。
從某種意義上說，有了這張表之后，下面的官員即便故意抬價格到300、400，可是價格高了，所能收購的糧食就變少，這樣政府的損失也相應減少，同時后續(xù)政府抽查也很容易發(fā)現(xiàn)問題，這種制約之下，辦事人員亂報價格、亂報數量從中牟利的空間，就大大地被限制。
至于按什么價格出售糧食，出售多少糧食，也是同樣的道理，也是通過以往的數據來建立報表，然后進行歸類后，下面的辦事人員只需要按照表格來執(zhí)行即可。
2.如何保證地方官員不侵占“常平倉”中的糧食？
劉晏通過大數據分析和管理，較好地兼顧了中央決策與地方靈活處理這兩項工作，在制度上保證了“常平”工作的可行性。但是，再好的制度，到最后都會出現(xiàn)一個最大的難題，那就是怎樣保證執(zhí)行的人能夠盡可能的按照規(guī)范來執(zhí)行政策本身的要求。
對于劉晏的“常平”工作來說，最重要的問題就是，如何保證地方軍政官員們不趁機侵占“常平倉”的糧食？
當時的劉晏，雖然是帝國東部經濟區(qū)的經濟領域最高領導，但其職權范圍，畢竟只是帝國的一個專項機構，他想要直接管理地方上的軍政官員們，顯然是非常困難的。尤其是在眾多藩鎮(zhèn)割據的大背景下，即便是皇帝本人，想要有效管控地方，都是有心無力，更何況一個區(qū)區(qū)的劉晏？所以單靠行政命令，以及形式主義的層層監(jiān)管，顯然是解決不了問題的。
所以為了能夠解決這個問題，劉晏想到漢武帝時期發(fā)明的政策——均輸平準。
所謂的均輸平準，主要針對的是當時各地的貢品，由于漢武帝時期的運輸能力相對較差，運輸成本也高，帝國無法將東部地區(qū)的物資源源不斷地直接運往京城，所以只能象征性地從各地收取貢品運到京城。
但由于貢品運輸成本仍然很高，所以桑弘羊進行了均輸平準的改革，也就是將絕大部分貢品不再直接運輸到京城，而是運輸到附近價格高的地區(qū)，全部高價賣掉換成錢，然后直接把錢運送回國庫。
受此啟發(fā)，劉晏規(guī)定，凡是政府收購存放在“常平倉”中糧食，在出售之后都必須兌換成同等價值的當地土特產品和手工品。舉個簡單例子，負責“常平”工作的官員收購了100萬石的糧食，等到他把這100萬石糧食賣出后，交給中央政府的不是錢，而是同樣價值的當地土特產品和手工品。
因為，土特產品和手工品并不像糧食那樣珍貴，所以庫管人員在獲取這些東西時，可以把實際購買價格壓得比市場價格低很多，這樣他本人就有可以操作的空間。
比如，因為地方軍政官員的威逼利誘，庫管人員不得不低價賣給或送給他們一些糧食，這也就相當于部分糧食被地方軍政官員給非常侵占。問題是，接下來庫管人員也可以在兌換土特產品和手工品的過程中，通過壓低價格的方式，將這部分損失給彌補回來，甚至還可以從中賺一些錢。
再者，因為每個地方的土特產品和手工品，相對而言都比較容易獲取，尤其是在當地官員看來，弄到這些東西根本就是小菜一碟，所以既然可以用這些東西可以兌換糧食，那他們自然也愿意拿它們來找?guī)旃苋藛T兌換糧食，這樣一來，他們也就懶得冒險去非法侵占糧食。
劉晏實行這種做法的好處就是，既保證了中央不受損失，卻又不是完全不近人情，它相當于給下面人留下了一些操作的空間，讓他們能夠更好地應付地方上的軍政官員。與此同時，當中央收到這些來自各地的土特產和工藝品后，劉晏又利用自己所掌握的漕運團隊，把它們運送到價格高的地方售賣，從中又給國家大賺了一筆錢。
結語
當我們再回過頭來看時，當初那些乍看之下難之又難的難題，經過劉晏這樣三下五除二的分別處理后，就這么迎刃而解了。從某種意義上說，劉晏的常平法，不僅解決了千百年來遺留下的“常平”難題，而且經過他這樣一番改革，還把“常平”這個從來都是國家虧錢的項目，轉變成為國家賺錢的項目，間接增加了國家的財政收入，真可謂是一箭雙雕。
參考文獻：《舊唐書》、《新唐書》、《資治通鑒》。
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