馮奎（中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）
為什么要理解城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合這三者的邏輯關(guān)系？一個原因是：這三者共同構(gòu)成推進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的政策方向，三者的邏輯關(guān)系不理順，在認識上就會很困惑，在具體實踐中就可能出現(xiàn)“政策打架”。
前段時間我到中部一個地方去，一個地市領(lǐng)導(dǎo)講：我們剛把“彈藥”調(diào)轉(zhuǎn)到全力推進城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在上面又要把鄉(xiāng)村振興擺在優(yōu)先位置，他明顯感到有茫然不知所措。近日，中央、國務(wù)院關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見甫一出臺，又有一位縣領(lǐng)導(dǎo)在交流中提出疑問：城重要、鄉(xiāng)重要還沒有弄清楚，現(xiàn)在又要講城鄉(xiāng)融合。這樣一來，政策資源投向哪里才合乎要求呢？顯然，這些問題都來源于對城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的內(nèi)涵，特別是對它們的內(nèi)在邏輯沒有理順。
如何認識城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在邏輯？在此討論四個觀點：
第一，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是“和而不同”。無需回避的是，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興指向的目標(biāo)與政策重點有諸多不同。直觀地看，城鎮(zhèn)化關(guān)注的空間形態(tài)主要是城市群、都市圈、各類城市、小城鎮(zhèn)等；鄉(xiāng)村振興的空間形態(tài)主要講小城鎮(zhèn)、村莊、田園綜合體等。城鎮(zhèn)化推動資源要素流向城鎮(zhèn)、留在城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要推動資源要素流向鄉(xiāng)村、留在鄉(xiāng)村。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興有“不同”的一面，說明一個政策并不能取代另一個政策，一個戰(zhàn)略并不能取代另一個戰(zhàn)略。
城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興更有“一致性”也就是“和”的方面。比如，從戰(zhàn)略高度上講，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興都是現(xiàn)代化的必由之路，二者不可偏廢。城鎮(zhèn)化水平低，不可能是現(xiàn)代化國家。城市高度繁榮，鄉(xiāng)村一片衰敗，也不是完整的現(xiàn)代化國家。從核心改革任務(wù)來看，城鎮(zhèn)化最重要的就是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，而推進農(nóng)業(yè)人口繼續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興主要任務(wù)之一。
第二， 城鄉(xiāng)融合就是要打通城鄉(xiāng)要素流動的制度性通道。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興都要求城鄉(xiāng)之間要素流動，但是要素流動面臨著城鄉(xiāng)二元體制管理的障礙。這些要素涉及到人口、土地 、資金、信息等等，以人口流動為例，鄉(xiāng)村人口要在大城市、特大城市、超大城市落戶并享受基本公共服務(wù)，仍有制度性設(shè)計上的困難。城市人口到鄉(xiāng)村，也有制度性的阻力，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是封閉的，不存在外人加入機制。土地也是這樣，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場沒有形成，土地要素各自循環(huán)，不能發(fā)揮資源配置最大化的效果。
就未來看，城鄉(xiāng)融合可以被看成是一種高水平的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。就當(dāng)前階段來看，我理解城鄉(xiāng)融合主要是作為手段使用，它要服務(wù)于城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興，讓城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興這兩個輪子更好地運轉(zhuǎn)。具體做法就是城鄉(xiāng)一盤棋規(guī)劃建設(shè)，打通城鄉(xiāng)要素流動的制度性通道，推動城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場基本建成，金融服務(wù)鄉(xiāng)村的能力明顯提升，城鄉(xiāng)要素流動與交易的產(chǎn)權(quán)制度框架基本形成等等。
第三，城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合在三個層面上統(tǒng)一。從宏觀層面，三者統(tǒng)一于現(xiàn)代化發(fā)展。中國城鄉(xiāng)社會發(fā)展的現(xiàn)狀水平表明，單靠城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興二者之一，都不能幫助中國實現(xiàn)現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)融合當(dāng)前來看主要是手段，而不是目的本身，它需要以城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興為抓手。可以認為，城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合共同構(gòu)成實現(xiàn)高質(zhì)量城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的政策體系。
從中觀層面來看，三者統(tǒng)一于地方的具體實踐。對于一個具體的市、縣或鄉(xiāng)村，在城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面，需要制定何種目標(biāo)、采取何種路徑？這個需要充分考慮不同地區(qū)城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段性、差異性。有的地方應(yīng)大力推動人口出村進城； 有的地方具備條件將人留在鄉(xiāng)村實施鄉(xiāng)村振興；有的地方是要通過城鎮(zhèn)化實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。都市圈地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城市郊區(qū)，城鄉(xiāng)要素融合程度較高，可以作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破區(qū)、先行區(qū)。
從微觀層面來看，三者統(tǒng)一于家庭與個人的理性選擇。假如有一戶鄉(xiāng)村人家，舉家遷到大城市，且有能力在城市生活就業(yè)。這家人的選擇就是城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合“多合一”發(fā)展的結(jié)果。簡單地說，各類政策這時候就具體地統(tǒng)一到一家人身上，都統(tǒng)一于“以人為本”這個根本的出發(fā)點與目標(biāo)，
第四，城鄉(xiāng)發(fā)展政策是不是應(yīng)逐漸收斂到底線與“負面清單”？從城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合政策內(nèi)容來看，未來政策方向應(yīng)進一步“收斂”于若干條底線，探索建立一套“負面清單”式的管理辦法。這些“底線”與“負面清單”可能也是不同政策內(nèi)在統(tǒng)一的基礎(chǔ)。這樣考慮 ，有三個原因：
一是從本質(zhì)上來講，理性的鄉(xiāng)村人、城里人實際上愿意流動，同時也知道流往何處。人口、資金、土地等要素之所以不流動，是因為有障礙，而消除障礙的做法，最好的辦法就是建立“負面清單”，講清楚哪幾項不能做，剩下的可以做。
二是正面鼓勵的辦法，如果沒有實質(zhì)性的政府資源手段，可能作用不突出，也就是政策說了近乎于“白說”。但政府資源介入太多，又容易出現(xiàn)資源浪費、發(fā)展道路跑偏或者對市場化力量產(chǎn)生“擠出”。
三是從政策執(zhí)行來看，有的地方感到政策頭緒太多，方向、指令、要求一堆，反而抓不住工作的突破口與主導(dǎo)方向。效果比較好的辦法是：政府部門把幾條底線劃定守好，在底線之上允許尊重基層首創(chuàng)精神，讓地方大膽試、大膽闖， 如此可以預(yù)期城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)域出現(xiàn)改革創(chuàng)新蓬勃向上的良好局面。
