作者：馬英杰(中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院教授) 趙敬如(中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院碩士)
海洋環(huán)境保護(hù)法制的奠基階段
(1982年以前)
20世紀(jì)五六十年代, 是新中國(guó)成立后國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和國(guó)家第一至第三個(gè)五年建設(shè)計(jì)劃時(shí)期。這一時(shí)期, 雖然海洋事業(yè)方面制定的法規(guī)大都是為了加強(qiáng)行政管理, 沒(méi)有從保護(hù)海洋環(huán)境的角度制定防止海洋環(huán)境污染的規(guī)定, 但是這些有關(guān)發(fā)展海洋事業(yè)的行政管理法規(guī), 都從不同的角度促進(jìn)了海洋環(huán)境的保護(hù)工作。如 1952年《中華人民共和國(guó)外籍船舶進(jìn)出口管理暫行辦法》, 1956年《關(guān)于渤海、黃海及東海機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》, 以及1964年《外國(guó)籍非軍用船舶通過(guò)瓊州海峽管理規(guī)則》等。在建國(guó)到六十年代初期, 我國(guó)關(guān)于海事處理方面的法規(guī)就有40件左右。這些法規(guī), 雖然多是行政法規(guī)和規(guī)章, 不屬于國(guó)家立法機(jī)關(guān)正式制定和頒布的法律, 立法層次比較低, 但是為制定海洋環(huán)境保護(hù)法奠定了良好基礎(chǔ)。這一時(shí)期我國(guó)在國(guó)際海洋資源開(kāi)發(fā)合作方面也做出了具有開(kāi)拓性和基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)。伴隨著海上貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 該階段我國(guó)參與的國(guó)際海洋活動(dòng)主要側(cè)重于海洋漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)方面。比較典型的是1952年與波蘭簽訂的合辦輪船公司的協(xié)議, 以及以1956年與蘇聯(lián)、朝鮮簽訂漁業(yè)合作協(xié)定為開(kāi)端的國(guó)際漁業(yè)合作協(xié)定。到了20世紀(jì)70年代, 海洋石油勘探開(kāi)發(fā)事業(yè)逐漸發(fā)展起來(lái), 隨之而來(lái)的船舶碰撞和溢油污染等環(huán)境事故多有發(fā)生。1974年《中華人民共和國(guó)防止沿海水域污染暫行規(guī)定》推行, 對(duì)沿海水域的污染防治, 作了詳細(xì)的規(guī)定。這是我國(guó)有關(guān)海洋環(huán)境污染防治、保護(hù)海洋環(huán)境的第一個(gè)規(guī)范性法律文件, 是我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法史上的重要里程碑。1978年在我國(guó)的最高法《中華人民共和國(guó)憲法》中明確規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源, 防止污染和其他公害?！睘橹袊?guó)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)奠定了憲法基礎(chǔ)。1979年9月的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法 (試行) 》也有一些條款就海洋環(huán)境的保護(hù)和污染防治作了原則性的規(guī)定。
中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法制的快速發(fā)展階段
(1982-1999年)
1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》正式開(kāi)放簽署, 國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)更加深入。海洋環(huán)境保護(hù)立法也逐漸被納入我國(guó)的國(guó)家立法規(guī)劃之中。在這一時(shí)期, 由于改革開(kāi)放政策的快速推進(jìn), 海上貿(mào)易的發(fā)展帶動(dòng)海洋環(huán)境保護(hù)立法步伐大幅加快, 不僅體現(xiàn)在海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的數(shù)量大幅提高, 而且相對(duì)于建國(guó)初期沒(méi)有正式法律的情況, 立法層次也有所提高, 海洋資源開(kāi)發(fā)利用方面法律建設(shè)情況亦有所改善。1982年我國(guó)有了第一部《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》, 1982年通過(guò)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》, 從海洋環(huán)境監(jiān)督管理和造成海洋環(huán)境污染損害的工程建設(shè)、陸源污染、船舶作業(yè)等污染源頭入手做了詳細(xì)的規(guī)定, 初步形成了我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系。在此之后, 國(guó)家還陸續(xù)發(fā)布了其他海洋環(huán)境方面的法規(guī)規(guī)章, 如1983年《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》, 1985年《海洋傾廢管理?xiàng)l例》, 1989年《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》, 1990年《防止陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》和《防止海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等, 內(nèi)容涉及海洋污染、資源勘探開(kāi)發(fā)等多個(gè)方面, 有效保障了《海洋環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施。在海洋資源開(kāi)發(fā)利用方面, 改革開(kāi)放之后, 越來(lái)越多沿海城市與國(guó)外合作開(kāi)發(fā)我國(guó)海洋資源, 海洋資源開(kāi)發(fā)利用的速度大大加快, 國(guó)家重視資源合理開(kāi)發(fā)利用的趨勢(shì)隨之日漸加強(qiáng)。這一階段主要有1980年《關(guān)于劃定南海區(qū)和福建沿海機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線的意見(jiàn)》《漁港監(jiān)督管理規(guī)則 (試行) 》, 1981年《關(guān)于東、黃海水產(chǎn)資源保護(hù)的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》, 1982年《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》和1986年《漁業(yè)法》, 1988年《野生動(dòng)物保護(hù)法》以及后來(lái)頒布的《自然保護(hù)區(qū)保護(hù)條例》、《水生野生動(dòng)物保護(hù)管理?xiàng)l例》等法規(guī), 主要針對(duì)這一時(shí)期快速發(fā)展的海洋漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)海洋生物保護(hù)和石油資源開(kāi)發(fā)利用行為作出規(guī)范, 對(duì)海洋資源的合理高效開(kāi)發(fā)利用具有重大意義。以上法律及配套法規(guī)規(guī)章均是這一階段我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法制快速發(fā)展的體現(xiàn)。參與國(guó)際條約方面。在國(guó)內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)法制穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí), 我國(guó)也積極參與國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)法制活動(dòng), 增加簽訂了許多國(guó)際公約和雙邊協(xié)定。如1982年加入了《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》, 1983年加入了《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約1978年議定書(shū)》, 1985年加入了《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》, 1986年加入了《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約的議定書(shū)》, 1990年加入了《1969年國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》和《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》, 1991年加入了《禁止在海床及底土安置核武器和其他大規(guī)模毀滅性武器公約》等。在這一時(shí)期我國(guó)參加的涉及海洋方面的國(guó)際公約, 多是關(guān)于防止船舶污染以及規(guī)制海洋傾廢等海洋環(huán)境保護(hù)方面的公約, 體現(xiàn)出這一時(shí)期全世界環(huán)保意識(shí)的發(fā)展和我國(guó)對(duì)海洋環(huán)境日漸重視。中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法制的修改完善階段
(1999年以后)
20世紀(jì)90年代以后, 我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法制的發(fā)展主要體現(xiàn)在根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要修改和完善現(xiàn)有法律上。海洋環(huán)境保護(hù)方面:我國(guó)對(duì)1982年公布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》十多年的實(shí)施情況和需要完善之處加以分析, 并于1999年通過(guò)了對(duì)該法的修訂草案。此后, 又于2013年、2016年、2017年繼續(xù)對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施中面臨的新問(wèn)題進(jìn)行了多次修訂。尤其是2016修正, 按照環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展方向增加規(guī)定了生態(tài)保護(hù)紅線、向公眾公開(kāi)相關(guān)信息、總量控制等制度, 修改完善了海洋功能區(qū)劃制度、海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保測(cè)評(píng)以及相應(yīng)環(huán)境保護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”制度。并規(guī)定了更多管制措施, 突出體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于環(huán)境損害行為的嚴(yán)厲態(tài)度。2017重點(diǎn)修正了關(guān)于入海排污口設(shè)置的相關(guān)規(guī)定。除了對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行多次修改和完善之外, 其他涉及海洋資源保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用及海洋污染防治的法律規(guī)范也陸續(xù)出臺(tái)并隨著現(xiàn)實(shí)情況的變化多次修改完善。例如2001年公布的《海域使用管理法》, 涵蓋海洋功能區(qū)劃、海域使用權(quán)、有償使用等核心制度, 標(biāo)志著中國(guó)海域使用制度的建立, 2003年制定了《放射性污染防治法》, 2004年修訂了《野生動(dòng)物保護(hù)法》。2006年出臺(tái)了《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》, 2007年對(duì)《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修改, 2009年出臺(tái)了《海島保護(hù)法》, 頒布了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》 并于2013年、2014年和2016 年進(jìn)行了修訂;漁業(yè)資源是人類(lèi)最早學(xué)會(huì)利用的海洋資源, 對(duì)于漁業(yè)資源的重視在這一階段表現(xiàn)得尤為顯著, 我國(guó)分別在2000年、2004年、2009年和2013年對(duì)1986年通過(guò)了《漁業(yè)法》作了四次小幅修正。尤其是2000年修訂了對(duì)水域利用的養(yǎng)殖使用權(quán)的規(guī)定, 2009年修訂了捕撈業(yè)的捕撈許可證制度, 進(jìn)一步劃分了兩者批準(zhǔn)許可的各級(jí)主管部門(mén), 保證了漁業(yè)資源養(yǎng)殖活動(dòng)和捕撈活動(dòng)的合理有序開(kāi)展。2016年2月對(duì)《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修改, 7月對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》進(jìn)行了修訂。2016年出臺(tái)了《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》。我們把這一階段稱(chēng)為修改完善階段。以《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》為例, 迄今為止共經(jīng)歷了五次修訂, 應(yīng)急預(yù)案、污染清除等規(guī)定更為翔實(shí), 成為防治船舶污染海洋環(huán)境管理的主要依據(jù)。這一時(shí)期, 我國(guó)同樣加入了大量國(guó)際公約, 覆蓋的領(lǐng)域和范圍也不斷擴(kuò)大, 一方面加強(qiáng)海洋資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的國(guó)際合作, 另一方面也積極參與到各類(lèi)海洋生物資源保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等活動(dòng)中。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái), 我國(guó)更加注重國(guó)際公約的效用, 2001—2009年間, 簽署和接受有關(guān)海洋公約及修正案共計(jì)二十部左右, 范圍涵蓋海洋環(huán)境保護(hù)、海洋污染治理、海洋資源開(kāi)發(fā)等各個(gè)方面, 在此不再一一贅述。近年來(lái)我國(guó)對(duì)國(guó)際海洋公約的重視和積極態(tài)度也并未消減, 2010年簽署《南太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》, 2012年簽署, 2014年批準(zhǔn)《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》, 2016年加入《2007年內(nèi)羅畢國(guó)際船舶殘骸清除公約》。結(jié)合前文對(duì)我國(guó)積極參與國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)條約的實(shí)踐, 不難發(fā)現(xiàn)自1972年恢復(fù)了我國(guó)在聯(lián)合國(guó)的合法席位以后, 我國(guó)陸續(xù)加入了聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織訂立的幾乎所有有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的公約并與許多國(guó)家簽訂了環(huán)境保護(hù)協(xié)定。突出體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的重視已經(jīng)與世界各國(guó)共同合作保護(hù)良好海洋環(huán)境、合理可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用作為全人類(lèi)共同財(cái)富的海洋資源的決心。來(lái)源：節(jié)選自《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法制的歷史發(fā)展與未來(lái)展望》，原刊于《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年03期
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