自9月3日“雅典娜”號被擊沉后，英國認(rèn)為德國已開始實(shí)施無限制潛艇戰(zhàn)，立即消除了一切猶豫，從9月5日起開始實(shí)行在一次世界大戰(zhàn)中頗有見效的護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)體制，至10月英國同其他盟國的主要航線上都建立起護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)體制。事實(shí)上希特勒在開戰(zhàn)初期一直對英國抱有媾和的幻想，因此嚴(yán)禁鄧尼茲實(shí)施無限制潛艇戰(zhàn)，在破交行動(dòng)中必須嚴(yán)格執(zhí)行對商船的俘獲規(guī)則。
英國護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)體制，源自數(shù)學(xué)概率論的原理，也是數(shù)學(xué)家在戰(zhàn)爭中的一大貢獻(xiàn)，根據(jù)概率論分析，商船在海上與潛艇相遇，是隨機(jī)的，一定數(shù)量的船只，編隊(duì)規(guī)模越小，批次就越多，批次一多，與潛艇遭遇的機(jī)率也就增加了；而且由于潛艇數(shù)量有限，每次與船隊(duì)遭遇，因所攜帶彈藥限制，只能攻擊相同的商船，也就是說，船隊(duì)規(guī)模越大，即使與潛艇遭遇，每艘船被擊沉的機(jī)率就越小。綜合上述兩條規(guī)律，船隊(duì)規(guī)模越大，每艘船被擊沉的概率就越小，以100艘船為例，如果編為五隊(duì)，每艘船被擊沉的概率為25%；如果編為一隊(duì)，每艘船被擊沉的概率為1%，足足相差24倍！
護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)體制由英國海軍部領(lǐng)導(dǎo)，所有船只編為運(yùn)送物資的慢速運(yùn)輸船隊(duì)（航速在7.5節(jié)以下）、運(yùn)送物資的快速運(yùn)輸船隊(duì)（航速在9至10節(jié)）和運(yùn)送軍隊(duì)的運(yùn)輸船隊(duì)三種，固定航線的護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)，通常使用起駛點(diǎn)的第一個(gè)英文字母為代號，如哈利法克斯開往英國的船隊(duì)代號為HX，各固定航線均有護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)的航行日程表。
早期的護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)通常由40至60艘船組成，排成9路或12路縱隊(duì)，船與船之間距離約為550米，縱隊(duì)之間間隔約為900米，形成正面寬約4至4.5海里，側(cè)翼寬約1.5至2海里的長方形隊(duì)形，這樣一來可以減少運(yùn)輸船隊(duì)側(cè)翼遭到潛艇攻擊的機(jī)會，二來可以避免隊(duì)形過長，后尾船只忙于追趕前面船只，三來能減少船只相互碰撞的危險(xiǎn)，而且這樣的隊(duì)形最有利于各船之間的目視通信。護(hù)航軍艦以4艘配置于船隊(duì)的四角，形成盒狀警戒圈，其余軍艦則位于船隊(duì)正前方扇面。最初英軍使用戰(zhàn)列艦或巡洋艦擔(dān)任護(hù)航軍艦，當(dāng)?shù)萝娝媾炛坏耐{消除后，便不再使用戰(zhàn)列艦或巡洋艦護(hù)航了，因?yàn)樵跐撏{面前，使用寶貴的戰(zhàn)列艦或巡洋艦為運(yùn)輸船護(hù)航有些得不償失。
有些人對護(hù)航船隊(duì)體制持否定態(tài)度，認(rèn)為大批船只在裝完貨物或卸完貨物后，必須停留在港口，等待與其他船只編成護(hù)航船隊(duì)，這樣既浪費(fèi)了時(shí)間又減低了船舶運(yùn)載量。但事實(shí)勝于雄辯，護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)體制的實(shí)行，大大降低了船只的損失，在戰(zhàn)爭爆發(fā)后的四個(gè)月中，編入護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)的5756艘船只中，只有12艘被擊沉，而且這12艘中還有5艘是在掉隊(duì)的情況下被擊沉的。而同一時(shí)間里單獨(dú)航行的船只有102艘被擊沉。這一階段，英國共損失運(yùn)輸船114艘，計(jì)42.3萬噸。
戰(zhàn)爭初期，英國的反潛措施除了采取護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)體制以外，就幾乎沒有其他有效的措施了。航母編隊(duì)的攻擊性反潛戰(zhàn)術(shù)，因“勇敢”號被擊沉而夭折；反潛飛機(jī)裝備的MKⅠ型雷達(dá)性能欠佳，只能發(fā)現(xiàn)5000米外水面狀態(tài)航行的潛艇，在能見度好的情況下，潛艇甚至通過目視觀察能先發(fā)現(xiàn)飛機(jī)！而且反潛飛機(jī)由于使用的炸彈性能不佳，投向潛艇后反而會被水面反彈到空中爆炸，對飛機(jī)所造成的損害竟然更甚于對潛艇的損害！有2架飛機(jī)就這樣被自己的炸彈所擊落。加之反潛飛機(jī)數(shù)量嚴(yán)重不足，英國只得采取“稻草人”戰(zhàn)術(shù)，即征用大量民間飛行俱樂部無武裝的飛機(jī)，沿海岸飛行，以迫使德軍潛艇下潛，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)被擊沉的運(yùn)輸船，這種落后的戰(zhàn)術(shù)竟然一直使用到1940年5月法國淪陷后。要使反潛飛機(jī)真正在作戰(zhàn)中發(fā)揮作用，不僅要對炸彈進(jìn)行改裝，還要安裝轟炸瞄準(zhǔn)具和新型的探測儀，完成這些工作至少需要一年的時(shí)間。
為了彌補(bǔ)護(hù)航艦只的不足，英國開始加緊建造輕型護(hù)衛(wèi)艦，這種護(hù)衛(wèi)艦排水量在2000噸以下，裝備火炮、深水炸彈和聲納，在武裝拖網(wǎng)漁船和其他小型艦艇的支援下，是一種能在近岸海域有效進(jìn)行反潛作戰(zhàn)的艦艇。
在1939年9月至1940年5月的第一階段中，德軍由于種種原因限制，主要采取的是單艇作戰(zhàn)，鄧尼茲還是按照戰(zhàn)前的設(shè)想開始進(jìn)行集群作戰(zhàn)的嘗試性實(shí)驗(yàn)，第一次是1939年10月中旬，出動(dòng)6艘潛艇，結(jié)果其中1艘在英吉利海峽觸雷沉沒，2艘在攻擊護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)中被擊沉，因此集群作戰(zhàn)實(shí)驗(yàn)沒有成功。
同時(shí)組織潛艇在英國海岸附近海域進(jìn)行了大面積布雷，所布的水雷先后炸沉12艘船只炸傷6艘，損失船只的噸位達(dá)12萬噸。
1939年11月中旬，鄧尼茲再次出動(dòng)4艘潛艇進(jìn)行集群作戰(zhàn)嘗試，U—53號潛艇發(fā)現(xiàn)了KS—27護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)，盡管多次遭到英軍護(hù)航軍艦和水上飛機(jī)的壓制和驅(qū)趕，但仍一直保持著與船隊(duì)的接觸，并引導(dǎo)其他3艘潛艇趕來，但因種種原因沒能達(dá)成集群攻擊，潛艇只對掉隊(duì)的船只進(jìn)行了攻擊。
盡管集群攻擊戰(zhàn)術(shù)未能如愿，但德軍潛艇多以單艇在英國港口和近岸航線實(shí)施陣地伏擊或機(jī)動(dòng)伏擊，或在護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)可能航線或廣闊海域?qū)嵤┯潍C作戰(zhàn)，仍取得了不小的戰(zhàn)果，9月?lián)舫?1艘同盟國及中立國的船只（本文所統(tǒng)計(jì)的船只數(shù)量、噸位均指同盟國和中立國，下同）計(jì)15.3萬噸，10月?lián)舫?7艘計(jì)13.5萬噸，11月?lián)舫?1艘計(jì)5.2萬噸，12月?lián)舫?5艘計(jì)8.1萬噸，被潛艇擊沉的船只占損失船只總數(shù)的51.7%，其中11月和12月戰(zhàn)績下降的原因是戰(zhàn)爭爆發(fā)后出擊的潛艇陸續(xù)返回基地補(bǔ)充給養(yǎng)，德軍由于潛艇數(shù)量少，基地距離作戰(zhàn)海域又遠(yuǎn)，在大西洋活動(dòng)的潛艇數(shù)量大為降低，通常只有3至5艘，從未超過8艘。至1939年底德軍共損失潛艇9艘，幾乎占其潛艇總數(shù)的六分之一。
最使鄧尼茲高興的是，有關(guān)破交作戰(zhàn)的種種限制逐漸被取消，9月23日獲許可以攻擊命令停止航行但仍在使用無線電報(bào)警的船只；9月24日獲準(zhǔn)可以攻擊法國船只；9月30日可以攻擊任何在北海航行的船只；10月2日從英法沿岸至西經(jīng)15度海域航行的所有船只均可以予以攻擊；10月17日獲準(zhǔn)攻擊除客輪以外的任何敵方船只；10月19日從英法沿岸至西經(jīng)20度海域航行的船只只要實(shí)行燈火管制均可予以攻擊；11月17日終于取消所有限制，開始實(shí)施無任何限制的潛艇戰(zhàn)！——至此，鄧尼茲終于可以徹底放開手腳大干一場了！
1939年11月，美國終于逐漸認(rèn)識到納粹德國的殘暴本性，開始改變了禁止向交戰(zhàn)雙方出售武器或貸款的中立立場，國會通過了中立法的修正案，允許在“現(xiàn)金交易運(yùn)輸自理”的原則下出售武器，也就是購買武器的國家必須用現(xiàn)金支付，并用自己的船只運(yùn)輸，從紙面上看這對雙方都是公平的，其實(shí)由于德國海軍力量非常薄弱，根本無力保護(hù)自己的船只，所以這一修正案是明顯傾向于英國的。
進(jìn)入1940年，德軍潛艇的破交作戰(zhàn)仍未有突破性的進(jìn)展，1月?lián)舫?0艘商船，計(jì)11.1萬噸，2月?lián)舫?5艘17萬噸。2月間鄧尼茲第三次組織集群作戰(zhàn)的試驗(yàn)，派出5艘潛艇前往北大西洋，結(jié)果U—54發(fā)現(xiàn)了法國的兩支護(hù)航運(yùn)輸船隊(duì)，但該集群中的另2艘潛艇由于距離太遠(yuǎn)無法及時(shí)趕到，只是攻擊了因掉隊(duì)而落后的船只，第三次集群攻擊的嘗試又告失敗。
3月4日德國最高統(tǒng)帥部下達(dá)了禁止?jié)撏?zhí)行破交作戰(zhàn)的命令，將其全部用于即將發(fā)起的挪威戰(zhàn)役，根據(jù)這一命令德軍投入挪威戰(zhàn)役的潛艇達(dá)31艘，占其潛艇總數(shù)的65%，為此鄧尼茲不僅從潛艇學(xué)校抽回了擔(dān)負(fù)訓(xùn)練任務(wù)的潛艇，還縮短了2艘新下水潛艇的試航時(shí)間，除了少數(shù)幾艘在進(jìn)行檢修的潛艇外幾乎盡數(shù)參戰(zhàn)，但令鄧尼茲哭笑不得的是在戰(zhàn)役中，潛艇部隊(duì)被賦予的任務(wù)是偵察和掩護(hù)己方艦隊(duì)的活動(dòng)，這簡直是潛艇使用的極大誤區(qū)，因此白白付出了4艘潛艇的損失，唯一的收獲就是在作戰(zhàn)中發(fā)現(xiàn)了G7型魚雷存在的巨大缺陷，先后實(shí)施魚雷攻擊36次，均無建樹，被潛艇部隊(duì)官兵稱為“窩囊的魚雷”?？梢栽O(shè)想如果沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)這一問題，在以后攻擊擁有強(qiáng)大護(hù)航兵力的船隊(duì)時(shí)，潛艇必將遭致慘重的損失，從這個(gè)角度來看，挪威戰(zhàn)役對于德軍潛艇部隊(duì)而言不失是一大收獲。4月下旬，鄧尼茲成立了魚雷調(diào)查委員會，調(diào)查魚雷出現(xiàn)的問題。認(rèn)為在挪威海域海底蘊(yùn)藏著大量鐵礦，導(dǎo)致磁引信發(fā)生偏差，因此鄧尼茲下令禁止使用磁引信。（但觸發(fā)引信也存在問題，直到1940年6月才徹底解決。）在這之前由于只能使用威力較小的觸發(fā)引信，以往只需一條魚雷就能解決的攻擊，至少需要兩條，也就使得潛艇在作戰(zhàn)中消耗魚雷的速度大大增加，因此作戰(zhàn)時(shí)間大大縮短，很多潛艇在返航途中眼睜睜看著英國運(yùn)輸船隊(duì)穿梭而行卻沒有魚雷可以使用。
5月挪威戰(zhàn)役結(jié)束后，一些潛艇急需檢修，還有幾艘潛艇作為訓(xùn)練潛艇配屬給了潛艇學(xué)校，新下水的潛艇還需要試航和訓(xùn)練，德軍能投入大西洋執(zhí)行破交任務(wù)的只有30艘潛艇，每天真正戰(zhàn)斗在大西洋最前線的潛艇不超過10艘，鑒于如此情況，鄧尼茲只好將集群攻擊戰(zhàn)術(shù)暫時(shí)擱置起來，等待以后擁有足夠數(shù)量潛艇時(shí)再實(shí)施，現(xiàn)在則提出了“經(jīng)濟(jì)使用原則”，即盡量將潛艇派到英國護(hù)航力量最薄弱的海域，力求每艘潛艇都能達(dá)到最高擊沉噸位，鄧尼茲在威廉港潛艇部隊(duì)指揮部的作戰(zhàn)室里，將擊沉情況用大幅圖表顯示出來，進(jìn)行仔細(xì)地研究分析，并據(jù)此來指揮潛艇作戰(zhàn)。
至1940年6月，德軍潛艇共擊沉船只242艘，總噸位約85萬噸。這些損失對英國而言，還是能夠承受的，因?yàn)橥粫r(shí)期里新建造的船只噸位完全彌補(bǔ)了損失，而且英國的反潛戰(zhàn)總體情況還不算壞，擊沉了德軍24艘潛艇，并將德軍潛艇逐漸逐出近岸海域。
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