檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的調(diào)整和運用
陳國慶
改后《刑事訴訟法》第19條第二款規(guī)定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”這為檢察機(jī)關(guān)部分罪名自行偵查權(quán)和機(jī)動偵查權(quán)的行使提供了法律依據(jù)。
（一）檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的性質(zhì)與意義
從刑事訴訟法的條文表述看，檢察機(jī)關(guān)自行偵查的范圍應(yīng)當(dāng)是“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中”發(fā)現(xiàn)的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，這包含兩層意思：一方面表明賦予檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)是為了更好地行使法律監(jiān)督、訴訟監(jiān)督權(quán)，另一方面也表明這一權(quán)力具有訴訟監(jiān)督的性質(zhì)。雖然職務(wù)犯罪偵查職能總體上劃轉(zhuǎn)給監(jiān)察機(jī)關(guān)，但檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一憲法定位并未改變，《憲法》第134條明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的主要任務(wù)是對訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督，包括刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，而訴訟監(jiān)督的方式包括兩類：一類是較為剛性的方式，此類方式以抗訴為代表，可以強制性啟動訴訟程序。另一類是相對柔性的方式，對訴訟中的違法行為和錯誤決定提出糾正意見，具體包括發(fā)出檢察建議、糾正違法等。后一類方式，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是提出意見或者建議，監(jiān)督對象是否糾正、如何糾正，由其自行決定，這就使得此類監(jiān)督常因剛性不足而效果不好。以往因檢察機(jī)關(guān)具有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，無論是抗訴還是檢察建議、糾正違法，在監(jiān)督效果上尚能夠得到保障。隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的劃轉(zhuǎn)，檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的效果難免會受到削弱。
監(jiān)督與被監(jiān)督存在著天然的矛盾張力，故賦予監(jiān)督者一定的剛性手段是保證法律規(guī)定的監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)其目的的應(yīng)有之義。保留檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪的偵查權(quán)是目前最為可行的選擇，也是最為契合法律監(jiān)督屬性的恰當(dāng)選擇。檢察機(jī)關(guān)重建四十年來的歷史經(jīng)驗充分表明，糾正違法行為和錯誤決定與偵查職務(wù)犯罪這二者相輔相成，不可或缺：通過糾正違法行為和錯誤決定，可以發(fā)現(xiàn)一些職務(wù)犯罪線索；通過偵查職務(wù)犯罪，可以促進(jìn)糾正意見或者建議的落實。修改后刑事訴訟法保留檢察機(jī)關(guān)對部分職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，是對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督這一憲法定位的強化，也適應(yīng)了實踐需要。其意義主要體現(xiàn)在：
1.強化了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督特別是訴訟監(jiān)督職能。如前述，檢察機(jī)關(guān)的諸多監(jiān)督手段或多或少存在剛性不足的問題，有了職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為后盾，訴訟監(jiān)督的效果也就有了更為有力的保障。通過部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使，檢察機(jī)關(guān)將更好地履行訴訟監(jiān)督職能，監(jiān)督訴訟活動依法進(jìn)行，保障國家法律統(tǒng)一正確實施。
2.提升了反腐敗整體效能。從修改后刑事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪實施偵查的罪名特點看，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)此類職務(wù)犯罪的線索方面具有天然的優(yōu)勢，特別是對監(jiān)管場所等特殊場合發(fā)生的監(jiān)管人員侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪線索，檢察機(jī)關(guān)具有明顯的職能便利。由檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)此類犯罪線索后實施偵查，有利于提升此類案件查處的效率，是對監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪全覆蓋的很好的配合和補充，有利于提升反腐敗的整體效能。
（二）檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的范疇和程序規(guī)范
明確權(quán)力的范疇和程序規(guī)范是正確行使檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的前提和基礎(chǔ)。對檢察機(jī)關(guān)來說，可以實施偵查的罪名、管轄、分工以及與監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件的銜接是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)把握的重點。
1.罪名特點。從修改后刑事訴訟法的規(guī)定看，檢察機(jī)關(guān)偵查的職務(wù)犯罪主要有三個特點：一是犯罪主體限于司法工作人員。根據(jù)《刑法》第94條規(guī)定，司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員。具體包括四類人員：（1）有偵查職責(zé)的人員，包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄等部門中負(fù)責(zé)對犯罪嫌疑人的犯罪行為進(jìn)行偵查的人員；（2）有檢察職責(zé)的人員，是指檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、訴訟監(jiān)督、公益訴訟等工作的人員；（3）有審判職責(zé)的人員，是指人民法院負(fù)責(zé)審判工作的人員；（4）有監(jiān)管職責(zé)的人員，包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)以及監(jiān)獄中負(fù)責(zé)監(jiān)管犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的人員。二是犯罪行為限于發(fā)生在司法活動中，這是對犯罪行為方式的限定，即有關(guān)人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪。三是發(fā)現(xiàn)途徑限定在檢察機(jī)關(guān)在對訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督過程之中。
2.具體罪名。具體包括14個罪名：非法拘禁罪（《刑法》第238條）（非司法工作人員除外）；非法搜查罪（《刑法》第245條）（非司法工作人員除外）；刑訊逼供罪（《刑法》第247條）；暴力取證罪（《刑法》第247條）；虐待被監(jiān)管人罪（《刑法》第248條）；濫用職權(quán)罪（《刑法》第397條）（非司法工作人員濫用職權(quán)侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的情形除外）；玩忽職守罪（《刑法》第397條）（非司法工作人員玩忽職守侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的情形除外）；徇私枉法罪（《刑法》第399條第一款）；民事、行政枉法裁判罪（《刑法》第399條第二款）；執(zhí)行判決、裁定失職罪（《刑法》第399條第三款）；執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪（《刑法》第399條第三款）；私放在押人員罪（《刑法》第400條第一款）；失職致使在押人員脫逃罪（《刑法》第400條第二款）；徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪（《刑法》第401條）。
3.管轄和分工。根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》，對上述14個罪名的管轄，由設(shè)區(qū)的市級人民檢察院立案偵查，基層人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)報設(shè)區(qū)的市級人民檢察院決定立案偵查。設(shè)區(qū)的市級人民檢察院也可以將案件交由基層人民檢察院立案偵查，或者由基層人民檢察院協(xié)助偵查。最高人民檢察院、省級人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪線索的，可以自行決定立案偵查，也可以將案件線索交由指定的省級人民檢察院、設(shè)區(qū)的市級人民檢察院立案偵查。之所以規(guī)定由市級院管轄，主要是基于三點考慮：一是辦案質(zhì)量，由上一級人民檢察院管轄便于辦案資源優(yōu)化配置，更有利于確保案件偵查工作質(zhì)量；二是案件數(shù)量，總體上檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件的數(shù)量不大，從前幾年的平均案件量來說，全國也就1000件左右，完全可以勝任；三是排除阻力，在刑事訴訟中，偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)互相制約，由上一級人民檢察院立案偵查，可以排除可能發(fā)生的干擾。
至于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能分工，根據(jù)規(guī)定，由人民檢察院負(fù)責(zé)刑事檢察工作的專門部門負(fù)責(zé)偵查。負(fù)責(zé)刑事檢察工作的專門部門可以指派專門辦案組辦理此類案件。上級檢察院偵查終結(jié)的案件，經(jīng)該院負(fù)責(zé)審查起訴的部門審查后，可以交有管轄權(quán)的基層人民檢察院提起公訴，需要指定其他基層人民檢察院提起公訴的，應(yīng)當(dāng)與同級人民法院協(xié)商指定管轄事宜；依法應(yīng)當(dāng)由中級人民法院審理的案件，由市級人民檢察院提起公訴。
4.與監(jiān)察委的管轄銜接。檢察機(jī)關(guān)可以偵查的職務(wù)犯罪案件，僅是司法工作人員職務(wù)犯罪的一部分，更是整個職務(wù)犯罪中的一部分，包括司法工作人員在內(nèi)的所有公職人員仍然都在國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一監(jiān)督之下。修改后刑事訴訟法的表述也是“可以由檢察機(jī)關(guān)立案偵查”，這意味著對這部分罪名，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以進(jìn)行調(diào)查。對此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照刑事訴訟法和監(jiān)察法的規(guī)定，處理好與監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)立案偵查修改后刑事訴訟法規(guī)定的犯罪時，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時涉嫌監(jiān)察委員會管轄的職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時與同級監(jiān)察委員會溝通，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會為主調(diào)查，人民檢察院予以協(xié)助。經(jīng)溝通，認(rèn)為全案由監(jiān)察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)撤銷案件，將案件和相應(yīng)職務(wù)犯罪線索一并移送監(jiān)察委員會；認(rèn)為由監(jiān)察委員會和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察委員會管轄的相應(yīng)職務(wù)犯罪線索移送監(jiān)察委員會，對依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續(xù)偵查。人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時將溝通情況報告上一級人民檢察院。溝通期間，人民檢察院不得停止對案件的偵查。監(jiān)察委員會和人民檢察院分別管轄的案件，調(diào)查（偵查）終結(jié)前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)就移送審查起訴有關(guān)事宜與監(jiān)察委員會加強溝通，協(xié)調(diào)一致，由人民檢察院依法對全案審查起訴。人民檢察院立案偵查本規(guī)定所列犯罪時，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時涉嫌公安機(jī)關(guān)管轄的犯罪線索的，依照現(xiàn)行有關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定辦理。
5.其他程序性規(guī)范。原來自偵工作中的一些程序規(guī)范，有的被廢止，有的則予以保留。比如由于管轄上提至市級院，對直接受理立案偵查案件決定立案報上一級人民檢察院備案，逮捕犯罪嫌疑人報上一級人民檢察院審查決定的規(guī)定即不再適用。但檢察機(jī)關(guān)擬作撤銷案件、不起訴決定的，仍然上提一級，即應(yīng)當(dāng)報上一級人民檢察院審查批準(zhǔn)。關(guān)于逮捕，負(fù)責(zé)刑事檢察工作的專門部門辦理法律規(guī)定的犯罪案件時，認(rèn)為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的刑事檢察部門審查，報檢察長或者檢察委員會決定，也即負(fù)責(zé)偵查和負(fù)責(zé)逮捕的部門應(yīng)當(dāng)分設(shè)。另外，原有的人民監(jiān)督員制度予以保留，即人民檢察院辦理本規(guī)定所列犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。
（三）機(jī)動偵查權(quán)的運用
修改后刑事訴訟法保留了檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動偵查權(quán)。根據(jù)法律規(guī)定，人民檢察院對于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，報省級以上人民檢察院決定。省級以上人民檢察院認(rèn)為可以由人民檢察院立案偵查的，由人民檢察院直接立案偵查；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)管轄的，將案件移送公安機(jī)關(guān)立案偵查。具體應(yīng)當(dāng)注意把握以下幾點：
1.機(jī)動偵查權(quán)的對象。檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的對象是“公安機(jī)關(guān)”管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件。行使機(jī)動偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督工作的一種具體方式。刑事立案監(jiān)督是指人民檢察院對刑事立案主體的立案活動是否合法所進(jìn)行的法律監(jiān)督。作為人民檢察院的一項重要職能，它和偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督等一起，構(gòu)成了我國檢察機(jī)關(guān)訴訟法律監(jiān)督職能的基本體系。刑事立案監(jiān)督的主體是人民檢察院，監(jiān)督的對象是刑事立案主體。監(jiān)察機(jī)關(guān)不是刑事立案主體，監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案調(diào)查程序也不屬于刑事立案程序。因此，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的對象只能是“公安機(jī)關(guān)”管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，不包括“監(jiān)察機(jī)關(guān)”管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件。
2.機(jī)動偵查權(quán)的適用情形。機(jī)動偵查權(quán)只能針對個別案件。刑事訴訟法關(guān)于公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院案件各自管轄范圍的規(guī)定，是刑事訴訟中三機(jī)關(guān)管轄分工的基本原則，機(jī)動偵查則是例外情形。因此，檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動偵查權(quán)，只能針對個別案件，而且是公安機(jī)關(guān)不立案或者不便立案的個別案件，否則就違反了刑訴法關(guān)于偵查的管轄分工，違反了公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相制約的原則。實踐中，人民檢察院行使機(jī)動偵查權(quán)主要有以下情況：一是公安機(jī)關(guān)對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件有案不立、有罪不究，經(jīng)人民檢察院通知立案仍未依法追究的案件；二是公安機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件以罰代刑，降格處理，經(jīng)人民檢察院督促后仍不糾正的案件；三是公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對于國家機(jī)關(guān)工作人員的行為是否構(gòu)成犯罪，認(rèn)識不一致，而人民檢察院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任的案件；四是對案件管轄發(fā)生爭議，而有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)拒不偵查或者長期拖延不予立案偵查的案件；五是因為案件具有某種特殊情況，從維護(hù)司法公信力出發(fā)，由人民檢察院立案偵查更為適宜的案件。例如，公安機(jī)關(guān)工作人員與地方黑惡勢力勾結(jié)，利用職權(quán)作掩護(hù)實施走私、販毒等刑事犯罪或者充當(dāng)“保護(hù)傘”的案。
