從公民參與的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)改變傳統(tǒng)自上而下的公共行政模式，建立政府與公民社會(huì)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行合作管理的模式。治理實(shí)質(zhì)上是政府與公民社會(huì)之間關(guān)系的一種改變，它使政府由先前的封閉、統(tǒng)治、等級(jí)、低效等狀態(tài)轉(zhuǎn)向開放、協(xié)商、平等、高效等狀態(tài)，透明性、回應(yīng)性、有效性、責(zé)任性等是治理的基本特征。
“治理”是公民參與領(lǐng)域的新現(xiàn)象，直到20世紀(jì)80年代，治理仍是一個(gè)并不多見的詞匯。1989年，世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”概念。此后，在政治發(fā)展研究領(lǐng)域，“治理”一詞開始得到廣泛運(yùn)用。1992年，世界銀行年度報(bào)告的標(biāo)題是《治理與發(fā)展》；1996年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布了一份《促進(jìn)參與式發(fā)展和善治的項(xiàng)目評(píng)估》；1996年，聯(lián)合國(guó)開發(fā)署的年度報(bào)告以《人類可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工》為題；1997年，聯(lián)合國(guó)教科文組織提出了一份《治理與聯(lián)合國(guó)教科文組織》的文件；1998年《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》出版了《治理》專刊。20世紀(jì)末，聯(lián)合國(guó)還成立了“全球治理委員會(huì)”，并創(chuàng)立和出版了《全球治理》雜志。在當(dāng)時(shí)，研究治理與善治的主體主要是聯(lián)合國(guó)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等相關(guān)國(guó)際組織，治理的內(nèi)容也主要是描述后殖民地國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的政治狀況。而作為行政學(xué)的一種分析框架，公民治理理論的主要觀點(diǎn)和基本主張比較集中地體現(xiàn)在《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》（1998）、《重塑政府還是重塑我們自己》（1997），以及《公共行政與后現(xiàn)代：美國(guó)人2000年后的一些研究重點(diǎn)》（1999）等系列文獻(xiàn)中。公民治理理論代表了一種新的公共行政價(jià)值觀，這些新價(jià)值觀是建立在對(duì)新公共管理理論某些缺陷的批判基礎(chǔ)之上的，是在一定意義上對(duì)新公共管理理論的一種超越。明確提出“公民治理”行政模式的是美國(guó)學(xué)者R.C.博克斯。
此理論建構(gòu)的基礎(chǔ)是美國(guó)政治傳統(tǒng)的三項(xiàng)基本價(jià)值，即地方控制、小而有回應(yīng)性的政府、行政專業(yè)人員是人民的咨詢者而非控制者。具體而言，即：放權(quán)地方，讓地方政府能有充分的自主權(quán)決定自己的行動(dòng)，以滿足地方自主需要；建立小型而具備高度回應(yīng)性的政府，加強(qiáng)民眾的監(jiān)督，消除民眾對(duì)公共事務(wù)的疏離感；政府管理須以公民參與為導(dǎo)向，施行公民主義，以消解集中控制的專業(yè)主義行政模式，達(dá)到參與和關(guān)懷的目標(biāo)。
從20世紀(jì)開始，行政國(guó)家膨脹，行政環(huán)境發(fā)生很大變化，致使這些傳統(tǒng)的價(jià)值因素經(jīng)常受到?jīng)_擊，它們逐漸被集權(quán)、大型政府、專業(yè)人員等觀念所淹沒，公共事務(wù)逐漸成為職業(yè)政治家與專業(yè)行政人員的專利，而真正與公共事務(wù)密切相關(guān)的公民卻只能被動(dòng)地接受政府所給予的任何結(jié)果。針對(duì)此背景，博克斯試圖建立“公民治理”這一立基于公民對(duì)公共事務(wù)（首先是社區(qū)事務(wù)）參與的合作治理模式。這一模式由公民、職業(yè)政治家、行政人員三者共同組成，最主要的特色在于將以往的“官僚中心”行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮裰行摹敝卫砟Ｊ剑ㄟ^重新賦予公民及行政人員一個(gè)新的角色，為公共行政重新找回民主的本質(zhì)。
為了讓社區(qū)公民治理模式能在21世紀(jì)發(fā)揮作用，博克斯認(rèn)為應(yīng)當(dāng)踐行四個(gè)原則：①適度規(guī)模原則：有些政策屬于全國(guó)性的，有些則適合地方特點(diǎn)，政策范圍應(yīng)視議題性質(zhì)而定；②民主原則：公共部門應(yīng)重視對(duì)人民需求的回應(yīng)；③責(zé)任原則：居民是社區(qū)的擁有者，職業(yè)政治家及專業(yè)行政人員的功能是給予支持和協(xié)助，而不是高高在上和發(fā)號(hào)施令；④理性原則：必須認(rèn)識(shí)到，決策是極其重要的工作，需要花費(fèi)時(shí)間審慎思考，同時(shí)要給人們表達(dá)自己與聽取別人的機(jī)會(huì)，并應(yīng)尊重他人的觀點(diǎn)。認(rèn)為隨著公民的自主性與要求參與的需求越來越強(qiáng)烈，21世紀(jì)是公民治理的時(shí)代。公民將會(huì)更深入地參與社區(qū)事務(wù)，自我決定社區(qū)的未來愿景，以及達(dá)致愿景必需的社區(qū)政府結(jié)構(gòu)。
主要是公民委員會(huì)和社區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì)。公民委員會(huì)將參與絕大多數(shù)的公共服務(wù)，而且這種參與是直接而持續(xù)的，他們將關(guān)注目標(biāo)設(shè)定、政策制定、同時(shí)監(jiān)控管理的執(zhí)行。它也要服從于作為地方管理當(dāng)局的民選代議者的評(píng)估、糾正和批準(zhǔn)，與公共服務(wù)提供者進(jìn)行公開對(duì)話。社區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì)作為為公民參與、政策或項(xiàng)目制定的協(xié)調(diào)人，而不是充當(dāng)公共利益的唯一解釋者。所有涉及社區(qū)利益的事務(wù)都通過社區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì)這一平臺(tái)進(jìn)行徹底、公開的討論，保證公民真正參與到?jīng)Q定社區(qū)未來發(fā)展的決策過程中，這樣管理當(dāng)局也不再承擔(dān)代議制失敗而帶來的責(zé)任。只有在各種利益出現(xiàn)沖突和斡旋的時(shí)候管理當(dāng)局才做出最終決策；只有決策過程需要公正和一致時(shí)，管理當(dāng)局才進(jìn)行監(jiān)控并評(píng)估政策執(zhí)行的成果。
公民治理模式的基本設(shè)計(jì)就是通過成立必要的治理機(jī)構(gòu)來協(xié)助民眾持續(xù)、便利地參與社區(qū)公共事務(wù)的決策與實(shí)施，從而使其在得到廣泛的民主鍛煉的同時(shí)，也得到一定的滿足，塑造“積極的公民”，公民是治理的主角。公民治理理論是對(duì)過去由國(guó)家作為絕對(duì)主體進(jìn)行社會(huì)生活協(xié)調(diào)產(chǎn)生的反思，突破了單純政府管理的局限性，也使政府逐步認(rèn)同小政府大社會(huì)的新型社會(huì)管理理念。公民治理理論的基本價(jià)值在于強(qiáng)調(diào)公民參與的行動(dòng)。通過參與式民主將實(shí)現(xiàn)政府與民眾間雙向、對(duì)等和可達(dá)成共識(shí)性的溝通，這種參與式的對(duì)話，除了要反映真實(shí)的世界，更重要的是由對(duì)話者共同采取具體行動(dòng)來落實(shí)彼此的共識(shí)和決定。同時(shí)，公民治理理論對(duì)于社區(qū)治理與發(fā)展具有重要的參考價(jià)值。公民治理理論主張由公民自己來決定自己的命運(yùn)與公共事務(wù)，這是一種由公民自治的政府體制，而不是以公民為名的代議政府。這種由積極的公民直接治理的形態(tài)并不需要在政府的每一層級(jí)中出現(xiàn)，公民只要作基層的決定即可。在社區(qū)范圍內(nèi)，政治可以真正成為每個(gè)人都參與的日常生活之一部分，而不只是代議制下由專家所壟斷的專業(yè)活動(dòng)。
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