清朝官吏議事圖 （圖源網(wǎng)絡(luò)）
雍正為何下耗羨歸公這步險(xiǎn)棋
——清朝俸祿制度改革談（一）
清雍正二年（1724），山西巡撫諾岷、布政使高成齡上疏奏請(qǐng)耗羨歸公和設(shè)立養(yǎng)廉銀，當(dāng)時(shí)雍正皇帝在權(quán)衡利弊之后，終于排除阻力，下旨在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度。
所謂“耗羨”（又稱“火耗”），是由于當(dāng)時(shí)貨幣制度不夠完善，地方官員需要對(duì)征得的細(xì)碎白銀經(jīng)過(guò)熔化為銀塊上繳藩庫(kù)和國(guó)家，由于銀兩成色不一，必有消耗，地方政府為彌補(bǔ)消耗而加征所形成的做法。本來(lái)照此征點(diǎn)損耗也合情合理，但是實(shí)際征耗的數(shù)額已大大超過(guò)了這種需要，耗羨的征收，也就成為清朝的一種陋規(guī)和田賦征收管理上的漏洞。
征收來(lái)的“耗羨”不計(jì)入賦稅正額，亦不上交國(guó)庫(kù)，而由征收賦稅的地方州縣私自支配，因此屬非法行為。順治元年（1644），朝廷下令“私加火耗者，以贓論”。然而，清代官員的低俸不敷家用及衙門辦公的需要，致使耗羨的征收日甚一日，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出州縣守令公私實(shí)際支出的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，耗羨除了被州縣官吏私占私分以外，還需賄賂督撫藩司等上官。
當(dāng)時(shí)，各種陋規(guī)多多，“印官上任，書役饋送輒數(shù)萬(wàn)金；督撫過(guò)境，州縣迎送必?cái)?shù)萬(wàn)金”。如此造成“州縣有千金之通融，則胥役得乘而牟萬(wàn)金之利；督撫有萬(wàn)金之通融，則州縣得乘而牟十萬(wàn)之利”。當(dāng)時(shí)就連各地書吏、幕友也乘機(jī)作弊、私造印信，肆意侵吞公款，“州縣舞弊不過(guò)數(shù)萬(wàn)、省司則至數(shù)十萬(wàn)、部府則千百萬(wàn)”，私征重耗成為貪污行賄的重要來(lái)源，造成“下宮賄以塞上司之口，上司受贓以庇下官之貪，上索下送，上下相蒙，打成一片”的惡性局面，嚴(yán)重?cái)牧饲宕睦糁巍?/span>
耗羨的不斷加增，使得清朝統(tǒng)治者處于上下兩難的境地：官俸低，不加耗羨難以贍養(yǎng)家人和辦理公事；允其加耗，必至泛征濫權(quán)，不可收拾。就連康熙帝也無(wú)奈地嘆道：“如州縣官止收一分火耗，此外不取，便稱好官”。至于私加火耗，也不以貪贓論處，“若一概糾摘，則屬吏不勝參矣”。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)列名清官的也很少?zèng)]有不收耗羨的?？滴鯐r(shí)沒能制訂征收和管理耗羨的明確方針和辦法，是這一時(shí)期耗羨日重的重要原因。
于是，在地方官府苛取耗羨越來(lái)越嚴(yán)重的情況下，有些官員提出了耗羨歸公的主張?？滴趿荒辏?722），川陜總督年羹堯和陜西巡撫噶什圖向朝廷上奏諫議耗羨歸公，但康熙帝怕?lián)?dāng)加賦罪名沒有允準(zhǔn)。雍正二年（1724），山西巡撫諾岷、高成齡以及河南巡撫石文焯等又紛紛上疏奏請(qǐng)耗羨歸公和設(shè)立養(yǎng)廉銀。雍正帝在權(quán)衡利弊之后，終于排除阻力，下旨在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度。
其實(shí)，雍正敢于下“耗羨歸公”這步險(xiǎn)棋，是雍正朝遇到了難以逾越的關(guān)節(jié)點(diǎn)，也就是說(shuō)對(duì)舊政不得不改革的無(wú)奈之舉。
第一道難關(guān)，是清朝的官吏低薪制度。滿清入關(guān)以后，隨著從中央到地方各級(jí)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的建立，俸祿制度也日趨完備。清代的官員俸祿，即定期定量發(fā)給的正俸和俸米。清代的俸祿制度為保證滿洲貴族的“首崇”地位，宗室世爵俸祿的第一等親王歲俸銀高達(dá)10000兩，是品官歲俸最高等次正一品歲俸180兩的55倍。而宗室最低等次奉恩將軍的歲俸銀為110兩，也接近正三品官的俸銀和祿米的水平。
微薄的歲俸，不僅難以贍養(yǎng)家口，更無(wú)法負(fù)擔(dān)幕僚們的費(fèi)用及衙門的一切陳設(shè)消耗等費(fèi)。雍正帝曾親自詢問(wèn)過(guò)原云貴總督鄂爾泰的家庭生活用度，鄂爾泰回答道：“每月以五百金計(jì)之，一年六千金，盡敷用度?！边@就是說(shuō)，作為地方行政最高長(zhǎng)官的家庭開支至少每年要六干兩銀子左右，即為其原俸的33.3倍。實(shí)際上，地方各級(jí)官員的俸薪所得與家庭的實(shí)際支出距離很大，中央各級(jí)官吏相差之?dāng)?shù)亦不亞于地方官，這種低俸制對(duì)清朝的吏治起破壞作用。
第二道難關(guān)，是清朝的地方財(cái)政制度。清代地方各級(jí)政府長(zhǎng)期以來(lái)沒有經(jīng)費(fèi)預(yù)算，地丁合一的田賦是國(guó)家的主要財(cái)政收入，由州縣征收，逐級(jí)解送，地方各級(jí)不得隨意動(dòng)用。如有重大公務(wù)軍需，應(yīng)逐級(jí)稟報(bào)，督撫具題，戶部核實(shí)，經(jīng)皇帝批準(zhǔn)方可支領(lǐng)。否則，挪移、冒支、截留等均要定罪。由于地方的工程項(xiàng)目、日常公務(wù)開支無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源，地方官就往往以公攤的辦法來(lái)解決，成為地方官勒派下屬，下屬剝削百姓的借口。
于是，各種陋規(guī)層出不窮。在大小官吏的貪污侵蝕下，各省藩庫(kù)錢糧虧空異常嚴(yán)重。據(jù)官書記載，康熙末年，戶部“實(shí)在虧空二百五十余萬(wàn)（兩）”，地方錢糧被官吏貪污，大大減少了清廷的國(guó)庫(kù)收入，造成了財(cái)政的混亂和國(guó)庫(kù)的空虛。吏治的敗壞及財(cái)政狀況的惡化，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民的不滿情緒加深，康熙中葉以后，官吏“苛征火耗，民怨沸騰”，“有司貪暴，驅(qū)民為盜”，農(nóng)民斗爭(zhēng)時(shí)有發(fā)生。
（左圖）允禮所作雍正皇帝像（右圖）雍正朱筆御批
當(dāng)然，雍正敢于下“耗羨歸公”這步棋，是冒著極大風(fēng)險(xiǎn)的。耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度是對(duì)順治、康熙二帝確立的祖宗成法的重大改革，對(duì)一貫濫征耗羨和無(wú)節(jié)制地收受規(guī)禮銀官吏的切身利益是很大的觸動(dòng)，因而它的施行必然會(huì)遭致守舊勢(shì)力的抵制和反對(duì)。
地方上的虧空早已成慣例，上任、下任交代不清，日積月累，很多其實(shí)形成了無(wú)頭帳。為此，一些督撫大員認(rèn)為推行耗羨歸公以逼迫中下層官員也未必公平，于是提請(qǐng)“明定火耗額數(shù)”、以火耗彌補(bǔ)地方虧空并提取辦公費(fèi)的呼聲再一次興起。還有多數(shù)官員認(rèn)為耗羨乃州縣私征私派，于理不通，于法不合，于體制不符。若耗羨歸公成為國(guó)家正稅，一則有加賦之嫌，二則有縱貪之害，難免有違祖制，甚至遺患無(wú)窮。
耗羨歸公關(guān)系重大，何況這是康熙生前一再反對(duì)的，雍正對(duì)此當(dāng)然不敢大意。為慎重起見，將此議交付廷議，以聽取大臣們的意見。雖然廷議未能取得一致意見，但雍正帝仍然于雍正二年（1724）七月乾綱獨(dú)斷，宣布實(shí)行耗羨歸公。當(dāng)時(shí)，有人提出先在山西試行、看效果如何再推廣時(shí)，雍正斷然道：“此言甚非，天下事惟有可行與不可行兩端耳，如以為可行，則可通之于天下；如以為不可行，則亦不當(dāng)試之于山西?！边@話的意思是，正當(dāng)?shù)木屯菩校徽?dāng)就禁止，這正是雍正執(zhí)政的典型風(fēng)格。自此，各省相繼實(shí)行耗羨歸公。
雍正推行耗羨歸公，無(wú)疑是一項(xiàng)重大的財(cái)稅制度改革。耗羨歸公的本質(zhì)在于財(cái)政公開化、透明化，即將此前征收的耗羨銀由“非法”變“合法”，同時(shí)由“暗征”變“明征”，并使其數(shù)量和用途固定化。這樣一來(lái)，地方官員不得再私自加派，明規(guī)則取代了潛規(guī)則，此前說(shuō)不清道不明、半明半暗的財(cái)路由此被堵死，原本流失到州縣官員手中的非法所得也被收歸藩庫(kù)國(guó)庫(kù)。當(dāng)然，耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度也由于自身的弱點(diǎn)，在以后的實(shí)施中流于形式致使失敗。但雍正朝推行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度，完善財(cái)稅制度和反腐防腐制度的創(chuàng)新做法，還是應(yīng)該予以充分肯定的。
