2016年8月2日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》（以下簡稱“國企追責(zé)意見”）列舉出的工程承包建設(shè)方面的追責(zé)事項(xiàng)包括：未按規(guī)定對合同標(biāo)的進(jìn)行調(diào)查論證，未經(jīng)授權(quán)或超越授權(quán)投標(biāo)，中標(biāo)價格嚴(yán)重低于成本，造成企業(yè)資產(chǎn)損失；違反規(guī)定擅自簽訂或變更合同，合同約定未經(jīng)嚴(yán)格審查，存在重大疏漏；工程物資未按規(guī)定招標(biāo)；違反規(guī)定轉(zhuǎn)包、分包；工程組織管理混亂，致使工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，工程成本嚴(yán)重超支；違反合同約定超計價、超進(jìn)度付款等。本文結(jié)合審計署的審計公告對國有企業(yè)工程承包建設(shè)方面的違法違規(guī)案例進(jìn)行解讀和分析。
（一）招標(biāo)投標(biāo)和物資采購中常見的違法違規(guī)情形
主要包括在工程物資等項(xiàng)目采購中應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自變更招標(biāo)方式、招標(biāo)程序不規(guī)范、資格預(yù)審和供應(yīng)商評審不嚴(yán)格等。例如，審計署在針對中央企業(yè)的審計過程中，在某建設(shè)集團(tuán)公司財務(wù)收支審計結(jié)果報告中指出，該集團(tuán)下屬三家企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)、重大物資采購過程中存在未按規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)、未經(jīng)批準(zhǔn)變更招標(biāo)方式、招標(biāo)不規(guī)范等問題，涉及金額8.36億元。
（二）合同簽訂和執(zhí)行過程中常見的違規(guī)情形
主要包括低于成本價中標(biāo)、合同條款設(shè)置不合理、不嚴(yán)格按照合同約定履行、合同變更審核不嚴(yán)格等。例如，審計署在對某水電站工程的審計報告中指出相關(guān)企業(yè)存在部分工程合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容不完整、執(zhí)行不嚴(yán)的問題，在地質(zhì)條件不明的情況下在招標(biāo)文件和合同中明確合同總價不隨地質(zhì)條件變化調(diào)整，但在合同執(zhí)行中又根據(jù)實(shí)際地質(zhì)變化情況追加合同費(fèi)用，導(dǎo)致合同外支付工程價款6752.35萬元；在原材料采購合同中未考慮市場價格變化，未制定價格調(diào)整機(jī)制，在合同明確不調(diào)整價差的情況下，向供貨單位多支付材料價差2781.03萬元。
（三）工程項(xiàng)目管理過程中常見的違規(guī)情形
主要包括工程項(xiàng)目管理混亂、違反合同約定墊資施工、出借資質(zhì)、違法分包工程等。例如，審計署對某建筑工程總公司的審計報告中指出，該公司所屬企業(yè)在650個工程建設(shè)項(xiàng)目中存在違規(guī)轉(zhuǎn)包、分包、出借資質(zhì)、墊資施工等問題；審計署在對某水電站工程的審計中指出，施工單位擅自將承包工程肢解分包給11家施工單位，因施工人員、設(shè)備資源、技術(shù)力量等配備不足，導(dǎo)致工程增加投資3603.14萬元，工期拖延31個月；又如，審計署對某交通建設(shè)集團(tuán)的審計報告中指出該集團(tuán)下屬企業(yè)海外項(xiàng)目未嚴(yán)格履行合同，在未收到預(yù)付款的情況下墊資開工建設(shè)，項(xiàng)目風(fēng)險管理流于形式。
（一）案例反映出的主要問題
上述違規(guī)案例反映出部分國有工程承包建設(shè)企業(yè)缺乏現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理理念和項(xiàng)目風(fēng)險防控意識。我國工程建設(shè)市場長期處于粗放式發(fā)展的狀態(tài)，工程承包建設(shè)企業(yè)習(xí)慣于依靠多項(xiàng)目快周轉(zhuǎn)的方式賺取利潤。在集團(tuán)公司層面上各項(xiàng)管理制度和監(jiān)督機(jī)制尚能做到健全，但具體到子公司特別是項(xiàng)目公司層面則大量出現(xiàn)制度缺失和監(jiān)督管理流于形式的情況。隨著我國步入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)數(shù)量大幅減少，粗放式的工程承包建設(shè)管理模式勢必難以為繼，國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)必然要求相關(guān)領(lǐng)域的國有企業(yè)必須依靠提升經(jīng)營管理水平來保持經(jīng)營利潤的增長。
（二）防范建議
針對上述典型問題，建議企業(yè)進(jìn)一步提升工程項(xiàng)目建設(shè)管理水平，加強(qiáng)經(jīng)營管理制度和風(fēng)險防控體系的建設(shè)，防范違規(guī)經(jīng)營風(fēng)險。
★ 樹立現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理意識，提升精細(xì)化管理水平。
國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)以國有資產(chǎn)保值增值為價值導(dǎo)向，改變以往單純以合同簽約金額為指導(dǎo)的績效考評體系，在追求經(jīng)營規(guī)模的同時加強(qiáng)對經(jīng)營利潤和風(fēng)險防控水平的考核力度，樹立通過精細(xì)化項(xiàng)目管理提升項(xiàng)目利潤的經(jīng)營理念。
★ 建立健全內(nèi)控管理制度，打通企業(yè)監(jiān)督管理鏈條。
除了各級公司層面的管理制度建設(shè)外，企業(yè)應(yīng)當(dāng)著重建立健全項(xiàng)目公司層面的管理制度、內(nèi)控體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，針對招標(biāo)投標(biāo)、物資管理、合同變更、分包管理等風(fēng)險多發(fā)領(lǐng)域加強(qiáng)逐級監(jiān)督和巡查力度，同時也應(yīng)當(dāng)注重通過培訓(xùn)和宣傳提升全體員工的合法合規(guī)經(jīng)營意識。
★ 落實(shí)各級負(fù)責(zé)人的企業(yè)內(nèi)部違規(guī)經(jīng)營追責(zé)體系。
企業(yè)應(yīng)根據(jù)本次國企追責(zé)意見制定企業(yè)內(nèi)部的實(shí)施措施，逐級建立和落實(shí)內(nèi)部各層級公司和各層管理人員的內(nèi)部違規(guī)追責(zé)機(jī)制。同時，將制度執(zhí)行監(jiān)督與量化考核評價相結(jié)合，將違規(guī)經(jīng)營防控體系落實(shí)到企業(yè)經(jīng)營管理的各個層面。
近年來國家和地方監(jiān)管部門加強(qiáng)了對國有企業(yè)的巡視和監(jiān)察力度，暴露出了部分企業(yè)國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的情況。2014年6月，審計署發(fā)布了11家央企2012年度財務(wù)收支審計結(jié)果公告，部分央企被查出違規(guī)經(jīng)營所致的虧損總額逾百億，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。本次的國企追責(zé)意見是繼國辦2015年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》（國辦發(fā)［2015］79號）后又一項(xiàng)防止國有資產(chǎn)流失的重要文件，也是國企改革“1+N”配套文件體系中的重要一環(huán)。本輪國企改革中將全面推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，而防止國有資產(chǎn)流失是國企混改中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本次意見的出臺為國企混改的全面推進(jìn)在國有資產(chǎn)監(jiān)管制度方面進(jìn)一步提供了有益鋪墊。相關(guān)部委后續(xù)可能結(jié)合上述意見制定更為具體的管理細(xì)則，我們也將緊密關(guān)注配套細(xì)則的出臺。
本文來源：陽光時代法律觀察
