統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略
陳錫文（中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）/文《財(cái)經(jīng)》雜志 /總190期 [2007-07-23]
城鄉(xiāng)之間的基本矛盾還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村居民生活水平和消費(fèi)水平明顯落后于城市居民，如果不解決這個(gè)問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)短期內(nèi)很難見效
城鄉(xiāng)之間的基本矛盾還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村居民生活水平和消費(fèi)水平明顯落后于城市居民，如果不解決這個(gè)問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)短期內(nèi)很難見效
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個(gè)大課題，是一個(gè)新課題，也是一個(gè)難課題。說它是大課題，是指統(tǒng)籌城鄉(xiāng)無所不包；說它是新課題，是指在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，尚未建立起與之相適應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)體制；說它是難課題，是指城鄉(xiāng)差距、城鄉(xiāng)矛盾不是輕易就能解決的。到底該怎么推進(jìn)，確實(shí)需要認(rèn)真把握。以下是幾點(diǎn)個(gè)人看法。
——建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)制。
中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以來，大家基本取得了共識(shí)：推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，不僅是對(duì)農(nóng)村增加投入，而且應(yīng)強(qiáng)調(diào)從各個(gè)方面支持農(nóng)村發(fā)展。十六大報(bào)告提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大歷史任務(wù)。”從十六大要求來講，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，著力點(diǎn)還是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入三方面。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化確實(shí)對(duì)解決人口轉(zhuǎn)移、增加就業(yè)、提高居民收入有重要作用，但這個(gè)過程非常長，必須逐步推進(jìn)。在此過程中，一要推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，二要加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，三要通過公共財(cái)政逐步向農(nóng)村提供均等的基本公共服務(wù)。
目前，城鄉(xiāng)之間的基本矛盾還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村居民生活水平和消費(fèi)水平明顯落后于城市居民，如果不解決這個(gè)問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)短期內(nèi)很難見效。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展至少要在五個(gè)方面進(jìn)行體制創(chuàng)新：
第一，形成一個(gè)黨委政府所有部門齊心協(xié)力的工作機(jī)制。以北京為例。北京2003年基礎(chǔ)設(shè)施投入的城鄉(xiāng)比例是8∶2，到2006年這一比例達(dá)到了約5∶5。2003年“非典”爆發(fā)后，北京市委市政府意識(shí)到，城鄉(xiāng)差距已影響到整體發(fā)展，因此要求所有部門到農(nóng)村調(diào)查，明確其對(duì)農(nóng)村發(fā)展的責(zé)任，匯總后推出相應(yīng)措施。北京市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入比例的變化，正是所有部門關(guān)注農(nóng)村，工作重心和資源向農(nóng)村傾斜的結(jié)果。
第二，形成向農(nóng)村傾斜的投資機(jī)制。從財(cái)政支農(nóng)情況看，中央財(cái)政用于農(nóng)村的支出比例已經(jīng)不低。但財(cái)政資金畢竟是有限的，而金融支農(nóng)潛力很大。2006年金融機(jī)構(gòu)貸款余額為22.5萬億元，其中農(nóng)業(yè)貸款1.32萬億元，僅占5.86％，這一比率多年來變化不大。而去年農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重為11.8％。所以，農(nóng)業(yè)貸款的效率應(yīng)該是比較高的。應(yīng)深化改革，形成向農(nóng)村穩(wěn)定增加投資的機(jī)制。
第三，形成調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性建設(shè)美好家園的激勵(lì)機(jī)制。政府資金是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不可或缺的，但全靠政府資金也不現(xiàn)實(shí)。應(yīng)讓政府資金起到“秤砣”作用，在政府引導(dǎo)下充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。
第四，營造一個(gè)吸引社會(huì)各方面資金的政策環(huán)境。支持農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)并不都是慈善事業(yè)，實(shí)際上，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中有巨大的商業(yè)機(jī)會(huì)。只要健全投資機(jī)制，完全可能獲得較高回報(bào)。
第五，加快建立改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制。資源和要素的流動(dòng)，關(guān)鍵在于改變城鄉(xiāng)二元體制。戶籍是城鄉(xiāng)二元體制的一個(gè)方面，但它只是表象。問題關(guān)鍵在于，依附在戶籍上的其他東西更多，這不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素自由流動(dòng)的要求。只有主動(dòng)積極貫徹科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制機(jī)制，才能真正解決這些問題。
——并行不悖地推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。
首先，要提高城鎮(zhèn)化水平，走出一條大中小城市和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的路子，促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)合理布局。
城鎮(zhèn)化方向一直存在很大爭議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展大城市。但從中國實(shí)際情況來看，僅靠發(fā)展大城市是不行的。因此，中央要求走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)結(jié)合的協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。凡黨中央國務(wù)院的文件，都沒有稱“城市化”，而是叫“城鎮(zhèn)化”，這值得我們深思。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也是一個(gè)重要問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，從全世界來看，人口、產(chǎn)業(yè)主要分布在海岸線200公里以內(nèi)，歐美都是如此。但中國人口太多，將大部分人口都集中到沿海地區(qū)很難行得通。
第二，要切實(shí)解決已進(jìn)城農(nóng)民的落地生根問題。
2006年，全國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到43.9％。按照這個(gè)說法，2006年底農(nóng)村人口為7.37億；而按戶籍統(tǒng)計(jì)，2006年底農(nóng)業(yè)人口超過9.5億，即有2億多人口戶籍在農(nóng)村，但每年有半年以上在城鎮(zhèn)居住。由于沒有穩(wěn)定的就業(yè)，沒有穩(wěn)定的住房，也沒有被納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系，農(nóng)民進(jìn)城后安定不下來。如果大量人口繼續(xù)進(jìn)入城鎮(zhèn)，問題會(huì)更多。要解決好這些問題，其資金需求量是驚人的?，F(xiàn)在很多城市的管理和規(guī)劃不考慮這些問題，但再不抓緊考慮，就會(huì)形成大的社會(huì)矛盾。
第三，要將新農(nóng)村建設(shè)作為中國現(xiàn)代化過程中的重大歷史任務(wù)來抓。
中國城鎮(zhèn)化水平確實(shí)需要提高，但對(duì)城鎮(zhèn)化的作用不能估計(jì)太高。發(fā)達(dá)國家城市化水平很高，有很多體制、機(jī)制值得我們借鑒。但中國情況很不一樣，其關(guān)鍵是人地資源關(guān)系。例如，目前美國有3億多人口，如果再多10億，其人口布局也不可能跟現(xiàn)在一樣。長遠(yuǎn)來看，中國仍將有大量人口生活在農(nóng)村。因此，中國必須走出一條獨(dú)特的道路，在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同時(shí)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。
——確保新農(nóng)村建設(shè)沿著正確健康的方向前進(jìn)。
第一，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)中心任務(wù)。建設(shè)新農(nóng)村的總體要求是五句話：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。在生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕的基礎(chǔ)上再發(fā)展其他設(shè)施，農(nóng)民會(huì)歡迎；但如果出門沒有像樣的路、孩子上不起學(xué)、有病不敢去看，就去修好房子，這是不行的。
第二，確保農(nóng)民的合法土地權(quán)利。
一是關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度。從國家法律法規(guī)來看，是非常清楚的。《憲法》將家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制確立為農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！掇r(nóng)村土地承包法》既賦予農(nóng)民30年承包土地的權(quán)利，也賦予農(nóng)民在這30年內(nèi)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。即將實(shí)施的《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)期滿后，農(nóng)民可依法繼續(xù)承包。
有些地方同志提出，中央老是講穩(wěn)定，弄得我們沒法辦。其實(shí)，改革與穩(wěn)定兩方面并不矛盾，關(guān)鍵是全面準(zhǔn)確理解中央的政策。實(shí)際上，1984年中共中央“一號(hào)文件”就明確提出“土地承包期15年不變”，1993年中央文件提出“延長到30年不變”。后來，中央諸多關(guān)涉土地的文件，都是先講穩(wěn)定，后講允許農(nóng)民在承包期內(nèi)流轉(zhuǎn)。問題是有權(quán)決定流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，不是別人。各地一定要尊重法律賦予農(nóng)民的土地權(quán)利。強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，不是說承包土地不能動(dòng)，而是農(nóng)民不同意就確實(shí)不能動(dòng)。這是一個(gè)很重要的原則。
二是征地。要找到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障農(nóng)民權(quán)益之間的平衡點(diǎn)，的確不容易。但必須看到，征地補(bǔ)償水平在提高，這表明國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力在增強(qiáng)，解決征地問題的條件在逐步具備；基本要求是要保證土地征用之后農(nóng)民生活水平不下降，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障?？偟膩碚f，在國家、工業(yè)、城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的時(shí)候，要考慮征地制度的改革。將失地農(nóng)民納入社保只是底線，從農(nóng)民利益中取得的發(fā)展資金也應(yīng)該越來越少，最好不要。
第三是關(guān)于工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)有法律對(duì)此沒有明文規(guī)定。但據(jù)中共中央2001年18號(hào)文件，中央不提倡工商企業(yè)大規(guī)模、長時(shí)間租賃農(nóng)戶土地。國外很多國家鼓勵(lì)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，但主要是鼓勵(lì)他們提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，一般都不提倡直接租賃、買賣農(nóng)民土地。在日本，對(duì)農(nóng)民有非常嚴(yán)格的定義，就是土改時(shí)分到土地的才是農(nóng)民，否則就不是。日本政府只允許農(nóng)民往城里走，不允許非農(nóng)民到農(nóng)村去租賃、購買土地，只允許向農(nóng)民入股、合作經(jīng)營農(nóng)業(yè)。
目前，在中國一些地方，政府對(duì)引進(jìn)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村很熱心，有的地方農(nóng)民也歡迎工商企業(yè)進(jìn)來。但是，農(nóng)戶減少必須與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相適應(yīng)。因此，引導(dǎo)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)是必要的，但引進(jìn)辦法要認(rèn)真研究。
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