本篇內(nèi)容分享吳必虎教授在學(xué)術(shù)周上的學(xué)術(shù)演講，以饗讀者。
30多年來，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)速度不斷攀升，2010年之后城鎮(zhèn)化率超過50%，但全國城鎮(zhèn)率分布不均衡，其中沿海高度城市化，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化程度相對(duì)較低。30多年間，中國城鎮(zhèn)數(shù)量及規(guī)模巨變，成長了1000萬以上人口城市6個(gè)，500-1000萬人口城市10個(gè)，100萬以上人口城市100多個(gè)。高速城鎮(zhèn)化帶動(dòng)新增建設(shè)用地和基于空間的擴(kuò)張，從而實(shí)現(xiàn)增量規(guī)劃的繁榮，集中表現(xiàn)為全國開發(fā)區(qū)遍地。然而由于城市盲目擴(kuò)張和土地財(cái)政推動(dòng)，直接導(dǎo)致大量二三線城市地產(chǎn)過剩。
十八屆三中全會(huì)以后，后城鎮(zhèn)化時(shí)代來臨，呈現(xiàn)以下主要特征：第一，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張時(shí)代結(jié)束；第二，嚴(yán)控新增建設(shè)用地指標(biāo)政策；第三，土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人口城市化，如社會(huì)公平、權(quán)力分配等；第四，建成區(qū)功能轉(zhuǎn)型，如后工業(yè)化、文創(chuàng)旅游等；第五，城市生活質(zhì)量改善需求；第六，歷史街區(qū)保護(hù)與活化、紳士化。
后城鎮(zhèn)化時(shí)期規(guī)劃行業(yè)逐步從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃，表現(xiàn)為：第一，規(guī)劃民主化，政府、社區(qū)和市場(chǎng)主體共同參與；第二，制度設(shè)計(jì)，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)配套政策研究；第三，物權(quán)沖突與協(xié)調(diào)，解決已利用土地優(yōu)化與提高效率；第四，非物質(zhì)規(guī)劃，生態(tài)、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等規(guī)劃融入；第五，支持性學(xué)科角色調(diào)整與適應(yīng)。
受城市規(guī)劃市場(chǎng)萎縮影響，部分規(guī)劃院將目光轉(zhuǎn)向廣大鄉(xiāng)村?！蹲》砍青l(xiāng)建設(shè)部關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》提出“鄉(xiāng)村無規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)無序的問題仍然嚴(yán)重，鄉(xiāng)村規(guī)劃照搬城市規(guī)劃理念和方法、脫離農(nóng)村實(shí)際、實(shí)用性差的問題更為普遍”，然而鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制在時(shí)間要求、覆蓋范圍、技術(shù)要求、人才儲(chǔ)備、學(xué)理法理等問題都有待探討。鄉(xiāng)村空間是地域環(huán)境經(jīng)過長期歷史發(fā)展演化的結(jié)果，鄉(xiāng)村沒有政府的規(guī)劃，但有鄉(xiāng)村自治的規(guī)劃，因此要避免類似新農(nóng)村建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村景觀破壞的災(zāi)難的重演。2015年4月30日中共中央政治局第22次集體學(xué)習(xí)主題為“加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”，需要明確的是，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化而非一致化，多部門整合規(guī)劃方可保障鄉(xiāng)村良性發(fā)展。
全國共有法定依據(jù)規(guī)劃80多種，包括國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（發(fā)改委）、土地利用規(guī)劃（國土資源部）、城鄉(xiāng)規(guī)劃（住建部）等，不同規(guī)劃院占有不同市場(chǎng)，然而各種規(guī)劃之間法理依據(jù)不一、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一、審批管理不一等問題，呈現(xiàn)多規(guī)利益割據(jù)、矛盾的現(xiàn)狀。
單一規(guī)劃導(dǎo)致空間利用低效，靜態(tài)剛性功能分類無法適應(yīng)動(dòng)態(tài)發(fā)展要求，混合規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)50年代美國基于嚴(yán)格功能分區(qū)和郊區(qū)化思想的城市改造運(yùn)動(dòng)整體性地破壞了城市社區(qū)生活，而后提出新城市主義，強(qiáng)調(diào)為保護(hù)社區(qū)而戰(zhàn)，推進(jìn)空間混合使用。在中國，混合規(guī)劃遭遇法規(guī)阻滯，基于立法保護(hù)的部門利益導(dǎo)致空間割據(jù)，比美國的新城市運(yùn)動(dòng)難度大得多。
我國的國土與空間制度建立在公有制基礎(chǔ)之上。國家各部委通過（部門）立法程序植入部門利益，比如公共游憩資源管理權(quán)隸屬涉及眾多部門，住建部管風(fēng)景名勝區(qū)、環(huán)保部管自然保護(hù)區(qū)、國土資源部管國家地質(zhì)公園、國家林業(yè)局管國家森林公園等。混合規(guī)劃面臨土地管理法、文物保護(hù)法等法律限制，如《土地管理法》為跨部門、混合使用一塊土地，從制度上設(shè)置了不可進(jìn)入的門檻；《文物保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場(chǎng)所的國有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營，而國際經(jīng)驗(yàn)卻不排斥多種用途。
因此，多規(guī)合一的本質(zhì)是打破割據(jù)、混用使用，舊法不改，寸步難行；利益不破，有法難行。
全國城鄉(xiāng)規(guī)劃一級(jí)學(xué)科排名前30位大學(xué)中，建筑學(xué)院共25所（占83%），園林學(xué)院共4所（占13%），城市設(shè)計(jì)學(xué)院1所（占3%），可以說，建筑學(xué)院畢業(yè)生主導(dǎo)著中國規(guī)劃。從歐洲城市規(guī)劃發(fā)展歷程來看，二戰(zhàn)后由建筑學(xué)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向地理學(xué)主導(dǎo)。北美城市規(guī)劃也有社會(huì)學(xué)家的介入。從中國國情出發(fā)，社會(huì)科學(xué)走向的地理學(xué)難以獨(dú)立發(fā)展，中國城市規(guī)劃只能學(xué)科多元化，而多元化學(xué)科將支持混合利用規(guī)劃。城市規(guī)劃研究作為一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域，應(yīng)積極吸收建筑學(xué)、地理學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多元學(xué)科融入，而規(guī)劃院的功能應(yīng)該作為多學(xué)科融合的平臺(tái)與混合規(guī)劃的組織者。
本內(nèi)容由清華同衡 旅游與風(fēng)景區(qū)規(guī)劃研究所整理。
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