摘要：社會保障公共服務是基本公共服務的重要內(nèi)容。當前，社會保障公共服務存在服務意識淡薄、服務主體單一、服務模式僵化、制度設計與監(jiān)督管理不完善等問題，政府需轉(zhuǎn)變服務理念，構(gòu)建固定型、代理型、流動型社會保障服務模式。
關(guān)鍵詞：社會保障；公共服務；體系構(gòu)建
中圖分類號：F719 文獻標識碼：A
文章編號：1007-7685（2015）06-0095-05
社會保障公共服務是我國基本公共服務的重要組成部分，提供優(yōu)質(zhì)、高效的社會保障公共服務，不僅是我國社會保障制度建設的基本要求，也是公共服務均等化的必然選擇。當前，社會保障公共服務還存在服務意識薄弱、服務主體單一、服務模式僵化、制度設計與監(jiān)管機制不完善等問題。我國社會保障公共服務起步較晚、發(fā)展滯后，需要在加快形成基本公共服務體系理念的指引下，堅持普遍性與特殊性、制度化與靈活性相結(jié)合的原則，因地制宜、因時制宜，創(chuàng)新社會保障公共服務模式，以提高社會保障公共服務能力，滿足社會成員多樣化的民生需求。
一、社會保障公共服務的內(nèi)涵及相關(guān)關(guān)系
作為公共服務的重要內(nèi)容，提供高效的社會保障公共服務，讓城鄉(xiāng)居民、經(jīng)濟發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)的居民享受大體均等的社會保障服務，已成為政府的基本職能之一。社會保障公共服務內(nèi)容廣泛、形式多樣，需要通過恰當?shù)哪Ｊ胶吐窂竭x擇，充分發(fā)揮社會各主體的積極作用，從而構(gòu)建一個高效的社會保障公共服務體系。
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社會保障包括制度性的社會救助、社會保險、社會福利、軍人保障及非制度性的企業(yè)年金、員工福利、鄰里照顧、慈善事業(yè)等，是一個全面的國民生活保障系統(tǒng)。受傳統(tǒng)觀念和經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，在社會保障服務提供上，我國一直重經(jīng)濟保障、輕服務保障，認為社會保障是一個經(jīng)濟補償問題，服務則處于非常次要的位置，這已成為提升我國社會保障公共服務能力的主要障礙。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和民生需求的增長，單一的經(jīng)濟保障已難以適應社會的要求，政府需要提供全面而優(yōu)質(zhì)的社會保障公共服務，以改善居民的民生。
社會保障公共服務主要包括養(yǎng)老保障服務、醫(yī)療保障服務、就業(yè)保障服務和生活保障服務四部分。隨著收入水平的提高和家庭日益小型化，人們對服務保障的需求遠遠超過對經(jīng)濟保障的需求，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式也難以為繼，需要有強大的社會養(yǎng)老服務保障老年人老有所養(yǎng)。在醫(yī)療保障服務方面，隨著對延長壽命預期的增強及醫(yī)療技術(shù)的發(fā)達與推廣，人們對醫(yī)療保障服務的規(guī)模和水平也提出更高的要求，除一些最基礎的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務外，特需醫(yī)療服務和私人醫(yī)療服務需求逐漸增長，醫(yī)療保障服務呈多樣化的發(fā)展趨勢。另外，失業(yè)對社會穩(wěn)定帶來的巨大挑戰(zhàn)和就業(yè)壓力的持續(xù)增加，導致社會和個人對就業(yè)保障服務的強烈需求。對一些殘疾、孤老及生活在絕對貧困線以下的特殊群體，則有著對基本生活保障服務的迫切需求。上述四項內(nèi)容構(gòu)成不同群體最基本的生活需求，成為與經(jīng)濟保障同樣重要的社會保障公共服務需求。
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作為公共服務的主要供給者，政府一直在社會保障服務提供中扮演重要角色，其無論在資金保障還是制度規(guī)范上都承擔積極責任，以確保居民對社會保障服務的及時獲得。隨著科學技術(shù)水平的發(fā)展及人們對社會保障服務需求的日益增長，僅由政府作為單一主體提供社會保障服務已無法滿足需求，政府服務能力的不足與公眾旺盛的社會保障服務需求形成明顯的供需矛盾。因此，為提高社會保障服務效率，解決社會保障服務資金不足問題，在新形勢下，需要綜合發(fā)揮政府、市場、社會的力量，形成多主體提供局面，共同解決社會保障公共服務供給中存在的問題。從國外社會保障制度的實踐看，無論是德國模式、英國模式，還是智利模式，社會保障的服務主體也都廣泛涉及政府、企業(yè)、第三部門，只是責任大小和邊界不同而已。
在社會保障公共服務的眾多主體中，政府應成為第一責任承擔者，其責任主要體現(xiàn)在社會保障服務政策的制定、所需資金的保障和服務事務的監(jiān)督管理。另外，隨著市場經(jīng)濟體制的基本形成和市場主導功能的逐漸體現(xiàn)，某些社會保障公共服務可通過市場，以政府購買或適當收費的方式，由企業(yè)或其他營利組織提供，體現(xiàn)市場力量在社會保障公共服務提供中的重要作用。政府主體和市場主體同時有效提供社會保障服務時，還可通過非營利組織或第三部門，以更靈活多樣的形式參與，充當社會保障公共服務的補充。
?。ㄈ┥鐣Ｕ瞎卜张c基本公共服務均等化的關(guān)系
近年來，隨著社會保障體制改革的不斷深入，享受社會保障公共服務的群體也在不斷擴大，在人民生活水平提高、國家財政實力增強的背景下，人們對社會保障公共服務的質(zhì)量與水平也提出更高要求，國家必須增強其公共服務的能力，以滿足居民日益增長的民生需求。隨著文明的進步和國家維護社會公平正義理念的增強，在不同區(qū)域和不同人群間提供大體均等的社會保障服務，已成為社會發(fā)展的必然要求。因此，深化社會保障公共服務認識，創(chuàng)新社會保障公共服務模式，完善社會保障公共服務體系，既是政府公共服務職責的基本體現(xiàn)，也是居民享受均等化社會保障公共服務的根本保證，對保障公民的社會保障權(quán)益和轉(zhuǎn)變政府職能具有十分重要的意義。
基本公共服務均等化指社會成員可享受到最基本的、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、能體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務。社會保障公共服務作為基本公共服務的組成部分，在保障社會成員生存權(quán)和發(fā)展權(quán)方面起著重要作用，在供給過程中也有著均等化的一般需求。讓不同地區(qū)和不同職業(yè)身份的居民享受基本一致的社會保障服務，是居民社會保障權(quán)益的保證。所以，政府作為社會保障公共服務的主要提供者，必須從維護社會公平正義的立場出發(fā)，在城鄉(xiāng)之間、不同群體之間因時制宜、因地制宜地提供大體均等的社會保障公共服務，通過理念轉(zhuǎn)變與模式創(chuàng)新，提高其社會保障公共服務的供給能力。
二、社會保障公共服務供給存在的主要問題 受經(jīng)濟發(fā)展水平、政府行政理念、公民權(quán)利意識等影響，我國社會保障公共服務起步較晚且發(fā)展滯后，存在服務理念落后、服務主體單一、制度設計不合理、監(jiān)管機制不健全等問題，阻礙社會保障公共服務水平的提高和服務質(zhì)量的改進。
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雖然管理與服務是政府的兩大職能，但受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，主管部門對社會保障事務的管理傾向于自上而下的管控，以行政命令或行政手段開展社會保障業(yè)務，忽視服務在社會保障供給中的重要作用。社會保障服務意識的淡薄和服務理念的落后，降低了社會保障的水平，影響社會保障在居民心中的滿意度，與改革和發(fā)展的目標也背道而馳。而且，在社會保障日常管理中，一些部門認為，國家實施社會保障的目的就是通過經(jīng)濟補償，使生活困難群體度過難關(guān)，所以應把經(jīng)濟保障放在第一位，從而忽視一些社會弱勢群體或特殊人群對社會保障服務的特殊需求。另外，受行政資源有限、專業(yè)服務隊伍緊缺等影響，政府很少提供個性化的社會保障服務，社會保障政策的“一刀切”現(xiàn)象較為嚴重，沒有根據(jù)特殊人群的特殊需求，提供個性化的社會保障服務。另外，在城市與農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)達、交通便利的地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達、交通不便地區(qū)所提供的差別化社會保障服務也嚴重不平衡，影響社會保障政策的實施效果。社會保障公共服務理念落后，不僅導致服務水平和效率的低下，也使某些社會保障政策不合時宜，未能滿足新形勢下人們對社會保障服務的多樣化需求。
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社會保障是國家為全體居民建立的生活保障系統(tǒng)，政府在這一過程中起著重要作用。但我國社會保障制度建設和社會保障服務的提供過于依賴政府這一單獨主體，沒有發(fā)揮其他社會主體的作用，使社會保障服務完全成為政府的“獨角戲”。某項社會保障制度，如果政府重視就實施得好，政策效果顯著，服務水平高；如果政府不重視，則發(fā)展緩慢，政策效果也不好。政府在社會保障公共服務提供中承擔過多責任，而未能動員市場或社會力量參與，導致社會保障公共服務的投融資手段單一，服務能力受限，服務水平和服務質(zhì)量也難以讓受眾滿意。我國提出到2020年要建成人人享有基本社會保障的民生政府，這就要求政府需通過多種途徑，動員多方力量大力提供社會保障產(chǎn)品和服務。單一的政府主導模式，必然導致社會保障資源的捉襟見肘和服務能力的孱弱，社會保障公共服務形式和內(nèi)容的欠缺，無法滿足社會各類群體多樣化的社會保障公共服務需求。
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提供社會保障服務是一項系統(tǒng)的綜合工程，需要動員多方力量，協(xié)調(diào)多方關(guān)系，需要有科學合理的頂層設計作為制度保障。當前，社會保障公共服務制度在宏觀政策設計和微觀政策操作上均存在明顯缺陷。宏觀設計方面，政府實施的社會保障公共服務缺少針對不同地區(qū)、不同人群細致、可操作的社會保障服務供給形式，政策設計過于籠統(tǒng)和“一刀切”。如，以服務城市為理念設計出的社會保障政策，在農(nóng)村遇到現(xiàn)實的實施障礙。同樣，在非民族地區(qū)實施的社會保障政策也難以簡單地套用在民族地區(qū)。這些宏觀制度設計的缺陷，降低社會保障公共服務的執(zhí)行能力和水平，也降低不同群體對社會保障公共服務的均等化享有。在微觀操作方面，社會保障作為一項事關(guān)國計民生的經(jīng)濟政策，財政支撐在其整個制度運行中起到關(guān)鍵作用，需要強大的公共財政政策提供經(jīng)濟保障。但目前社會保障公共服務財政制度存在較大缺陷。首先，作為整個社會保障制度的財政投入比例較小，占國家財政支出總量的比例遠遠低于發(fā)達國家和一些新興經(jīng)濟體國家。而且，我國的社會保障財政政策隨意性較大，缺乏制度化的監(jiān)管與約束。財政投入不足在根本上制約了社會保障服務的質(zhì)量、規(guī)模和水平，難以滿足社會成員的民生保障需求。其次，社會保障公共財政投入的支出結(jié)構(gòu)不合理。目前，國家有限的社會保障財政投入大都投入到城市，或一些本來就屬于社會保障優(yōu)勢資源的領(lǐng)域，農(nóng)村或弱勢領(lǐng)域獲利較小。不同群體和地區(qū)在獲得社會保障公共服務財政支持方面的差距，導致其享有社會保障公共服務的差距。
（四）監(jiān)管機制存在漏洞
居民對社會保障政策的可及性和社會保障公共服務水平的高低，不僅取決于合理的制度設汁，更取決于對制度的有效實施和監(jiān)管。當前，社會保障公共服務監(jiān)管中存在的漏洞主要表現(xiàn)為：首先，社會保障公共服務政策落實不到位。雖然《國家社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》和《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》對提供社會保障公共服務做出具體要求和洋細部署.但政策在基層實施中遇到各種難題?；鶎由鐣Ｕ匣A設施不完善，社會保障從業(yè)人員數(shù)量少、專業(yè)化程度低等問題，使社會保障公共服務政策在基層變形嚴重，難以實現(xiàn)政策制定時的良好初衷。其次，社會保障公共服務資金管理不完善。社會保障公共服務主體單一，導致服務資金主要依靠國家財政投入，而沒有動員市場和社會力量，沒有體現(xiàn)社會保障的社會化屬性，使社會保障公共服務遇到嚴重的籌資困難和資金短缺壓力。對于有限的社會保障公共服務資金，由于財政、行政體制的諸多弊端，未能得到規(guī)范、科學的管理與運行，使其使用效率大打折扣。最后，對社會保障公共服務提供中的違規(guī)行為懲處不力。由于社會保障公共服務的相關(guān)法律不健全，使一些在社會保障服務提供中的違法行為無法得到懲處，違法成本不高和缺少懲處違法行為的法律依據(jù)，成為社會保障公共服務監(jiān)管中的又一難題。
三、社會保障公共服務模式的創(chuàng)新
社會保障公共服務是基本公共服務的重要組成部分，政府需要在公共服務均等化和服務型政府理念指引下，以公共服務的社會化提供為方向，充分發(fā)揮政府、市場、社會力量，為社會保障公共服務提供堅實的組織保障。同時，應根據(jù)不同地區(qū)公共服務的不同環(huán)境、特征和要求，采取固定型、代理型、流動型的社會保障公共服務供給模式，為不同區(qū)域的不同群體提供最大可及的社會保障公共服務。
（一）轉(zhuǎn)變社會保障公共服務理念
首先，打破居民的戶籍限制，以全體居民為服務對象，充分體現(xiàn)政府的服務意識和責任意識。相關(guān)部門應深入基層聽取民意，查找問題，提出辦法，確保每一項民生政策或社會保障服務都是民意的體現(xiàn)，都能在解決民眾的社會保障需求中發(fā)揮積極作用。同時，轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟時期對社會保障事務的政府管制理念，在服務型政府理念的指引下，變管制為服務，充分體現(xiàn)政府的民生保障責任，提供社會保障服務，加大公共財政對社會保障服務的投入，在注重經(jīng)濟保障的同時，根據(jù)變化的形勢更多地提供服務保障。而且，在社會保障公共服務提供過程中，還應注意縮小城鄉(xiāng)居民對社會保障公共服務占有的差距，實現(xiàn)社會保障公共服務均等化，讓城鄉(xiāng)居民、發(fā)達地區(qū)居民和欠發(fā)達地區(qū)居民能享受到大體均等的社會保障服務。
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