政府層級(jí)改革：“省直管縣”
張占斌
光明觀察刊發(fā)時(shí)間： 2007-2-21 http://guancha.gmw.cn
2006年11月，浙江省決定在義烏進(jìn)行擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限試點(diǎn)，這也標(biāo)志著浙江省啟動(dòng)了第四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或“省直管縣”的改革。人們已經(jīng)注意到，浙江發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)取得突出成績，一個(gè)直接原因來源于強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或“省直管縣”的改革。這項(xiàng)地方性行政體制改革為什么再次引起理論界和高層的關(guān)注？我以為這一制度設(shè)計(jì)至少在兩個(gè)方面有著強(qiáng)大的政策空間和實(shí)踐動(dòng)力：一方面它與“十一五”規(guī)劃提到的逐步減少政府層級(jí)改革，也就如溫家寶總理強(qiáng)調(diào)的有條件的地方應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)財(cái)政體制的“省直管縣”改革密切相關(guān)；另一方面是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大背景下，此項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和突破，對(duì)于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建立和完善以縣（市）為主公共服務(wù)體系具有重要的實(shí)踐意義。因此，這項(xiàng)改革雖然有許多困難，但非常有可能、也應(yīng)當(dāng)成為政府層級(jí)改革的實(shí)踐方向。
義烏是浙江中部乃至沿海省份國際化程度最高的一個(gè)縣級(jí)市、人口68萬人，外來人口達(dá)到100萬人。全球60萬種日用小商品中52萬種商品的定價(jià)機(jī)制在這里，常住的義烏外商有6000多人。義烏現(xiàn)在已是規(guī)模很大的城市構(gòu)架，它的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)超過金華。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也能夠影響甚至決定上層建筑，如果不給它更多的權(quán)限，將對(duì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁的義烏帶來很大的束縛和障礙。浙江省先后于1992年、1997年和2002年三次進(jìn)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，在2002年的擴(kuò)權(quán)改革中，數(shù)百項(xiàng)本屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限降至義烏、蕭山等20個(gè)縣（市、區(qū)）。擴(kuò)權(quán)改革政策的實(shí)施，極大地改善了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)理論界認(rèn)為，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、省管縣的實(shí)施，使得10多年來，浙江省財(cái)政收入平均每年遞增25%，農(nóng)民人均收入連續(xù)17年居全國第一位，城鎮(zhèn)居民收入全國排名第一，縣域經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)占到全省經(jīng)濟(jì)總量的80%，浙江通常被作為“省管縣”的成功范例。在2005年“全國百強(qiáng)縣”中，浙江占去30個(gè)，將近1/3。這意味著浙江58縣（市）中的一半名列其中。從經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證研究出發(fā)，也證明“省管縣”的體制與浙江省強(qiáng)大的縣域經(jīng)濟(jì)密不可分，發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的差距，比較集中地反映在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。因此，只有強(qiáng)市還不足以使省域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，只有強(qiáng)縣才能強(qiáng)省，這已成為省級(jí)決策層的共識(shí)。
在浙江此次擴(kuò)權(quán)改革中，義烏市（金華市轄）可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，調(diào)整、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制方案，可設(shè)立海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、外匯管理、股份制商業(yè)銀行等相關(guān)分支機(jī)構(gòu)，適當(dāng)增加市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)部門的人員編制。可以說，這也是這次強(qiáng)縣（市）擴(kuò)權(quán)，最引人注目的地方。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣發(fā)展越快，在經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)事務(wù)管理中碰到的問題就越多，在這個(gè)意義上，浙江等發(fā)達(dá)省分縣（市）強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或省直管縣的愿望越強(qiáng)烈。人們發(fā)現(xiàn)浙江縣域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的原因除了“草根經(jīng)濟(jì)”之外，“省直管縣”也是重要的浙江經(jīng)驗(yàn)，“省直管縣”已成為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的新動(dòng)力。近年來，江蘇、福建、湖北、廣東、山東、安徽、河南、河北、江西、吉林等眾多省份出臺(tái)的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的文件中，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”成了制定相關(guān)政策的主基調(diào)，各地也在根據(jù)自己的實(shí)際情況，加快了“省直管縣”改革的探索。
一、從財(cái)政的“省管縣”到行政的省管縣
中國目前的政府間財(cái)政關(guān)系以1994年確立的分稅制為基本架構(gòu)。在我國的二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)財(cái)政建設(shè)差距已較大，與中央、省、市各級(jí)財(cái)政相比，縣級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)十分薄弱，而現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制比較多地注重財(cái)權(quán)劃分、忽視事權(quán)合理分擔(dān)的制度安排，又進(jìn)一步加劇了縣級(jí)財(cái)政的脆弱性，加上我國轉(zhuǎn)移支付制度不盡完善，使得縣級(jí)財(cái)政困難成為一種普遍現(xiàn)象。
對(duì)于縣級(jí)財(cái)政的困難，當(dāng)然有許多原因。一些學(xué)者從政府層級(jí)角度給予了解說。目前，中國五級(jí)政府層級(jí)致使“管理鏈”過長，其結(jié)果是中央對(duì)地方的兩個(gè)最主要行政管理手段公共政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付常常難以正常落實(shí)，常常過濾的結(jié)果是形成所謂的“漏斗效應(yīng)”，致使中央政府的政策越是到基層政府就越是走樣，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也經(jīng)常不能準(zhǔn)確到位。如政府層級(jí)減少，最大的好處可以從根本上遏制公共政策執(zhí)行過程中的“漏斗效應(yīng)”，從而減少中央政策的扭曲和變形，保證中央政策和資金到位。應(yīng)當(dāng)說，這個(gè)判斷是站得住腳的。在目前體制框架內(nèi)，層級(jí)扁平化能有效緩解這一問題。
層級(jí)扁平化不僅是國際上企業(yè)的治理趨勢(shì)，也是各國政府改革的大勢(shì)所趨。從我國中央政府來看，已經(jīng)下決心要改變地方政府層級(jí)過多的問題。但由于改革任務(wù)繁重，加之問題復(fù)雜，本屆中央政府還難以對(duì)此問題做出非常明確和具體的規(guī)定，但也希望地方政府進(jìn)行局部的探索，形成經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于如何減少層級(jí)，還需要認(rèn)真研究。從我國的歷史來看，省和縣都是比較穩(wěn)定的建制，需要調(diào)整完善，在可以預(yù)見的時(shí)間內(nèi)不具有減少層級(jí)的可能性。有可能減少層級(jí)的只有市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)層級(jí)。在建設(shè)新農(nóng)村和建設(shè)和諧社會(huì)的大背景下，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)很不現(xiàn)實(shí)，也容易出現(xiàn)難以控制的問題。相比較而言，逐步實(shí)現(xiàn)省對(duì)縣的行政體制直管，可能是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。但一下子實(shí)行行政體制的省直管縣，也有許多配套問題需要解決，但現(xiàn)實(shí)中目前條件還不夠成熟。因此減少財(cái)政層級(jí)，通過“省管縣”的改革，爭(zhēng)取把五級(jí)財(cái)政先扁平化為中央、省、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)，理想角度講，如果將來（5—10年）有條件也可以簡(jiǎn)化為中央、省、市（縣）三級(jí)。在此基礎(chǔ)上，再向行政體制過渡。把市縣放到一個(gè)級(jí)次平臺(tái)上，成為“扁平化”后的基層政府，有助于促使事權(quán)的劃分清晰、合理和構(gòu)建與事權(quán)相匹配的分級(jí)財(cái)稅體制，降低行政體系的運(yùn)行成本，更好促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各地開展的“省直管縣”（主要是財(cái)政上）等改革，基本導(dǎo)向是力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少即扁平化，其內(nèi)在邏輯是進(jìn)而引起政府層級(jí)的減少和扁平化。
現(xiàn)在，全國有504個(gè)縣（市）進(jìn)行了強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革，占縣（市）總數(shù)四分之一。廣東、吉林二省已經(jīng)對(duì)全省所有縣（市）實(shí)施省對(duì)縣的財(cái)政體制和強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策。但由于省管縣改革涉及到行政區(qū)劃、事權(quán)、財(cái)權(quán)等的調(diào)整，關(guān)系重大，因此可先從政府的一些職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧譂u漸深入，如推廣“省管縣”財(cái)政體制、擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)權(quán)限的經(jīng)驗(yàn)等。
二、“省直管縣”改革的制度空間及配套改革
各地強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或省直管縣的實(shí)踐也遇到了不少困難，有些干部對(duì)這個(gè)問題的重要性還不理解，有的改革措施難以落實(shí)，如媒體說有的省甚至“停下來了”。對(duì)這項(xiàng)改革的重要意義我們要從戰(zhàn)略的高度來看，大方向應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。同時(shí)，也要看到推動(dòng)這項(xiàng)改革也有許多好的條件。
（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善為省直管縣制度設(shè)計(jì)提供了前提。在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府幾乎包攬著社會(huì)生活的所有事務(wù)，政府職能處于高負(fù)荷狀態(tài)，行政幅度的擴(kuò)展受到嚴(yán)重限制，政府不得不以增加層次來縮小管理幅度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，資源配置的優(yōu)先權(quán)交給了市場(chǎng)，政府的大量權(quán)力被分解，許多職能被市場(chǎng)替代；同時(shí)，企業(yè)、公民和各種社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)的功能大大增強(qiáng)，政府管理從微觀轉(zhuǎn)向宏觀、從直接轉(zhuǎn)向間接，等等，這些都為減少層級(jí)，擴(kuò)大管理幅度，構(gòu)建少層次、大幅度的扁平化組織結(jié)構(gòu)，奠定了堅(jiān)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)。
（二）行政體制改革和政府公共管理創(chuàng)新為省直管縣的實(shí)行提供空間。當(dāng)前，深化行政管理體制改革是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)，地方政府改革創(chuàng)新的制度空間相應(yīng)加大。隨著《行政許可法》的實(shí)施，需要政府行政審批的事項(xiàng)大幅減少，省級(jí)政府對(duì)縣（市）級(jí)政府指導(dǎo)事項(xiàng)集中了。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，從管理的角度看，政府管理本身成了行政改革的需求，尤其是行政區(qū)劃和城市管理體制方面的行政改革日益提上議事日程。2005年溫家寶總理曾提出，有條件的地方可以在財(cái)政上進(jìn)行省直管縣改革試點(diǎn)。在“十一五”規(guī)劃中不僅對(duì)推進(jìn)財(cái)政體制上的“省管縣”進(jìn)行了肯定，而且還提出“逐步減少行政層級(jí)”。這個(gè)層級(jí)，不止于行政單位內(nèi)部，也應(yīng)當(dāng)包括國家行政區(qū)劃制度。行政體制上實(shí)現(xiàn)“省管縣”，最大好處就是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，而這一作用正為中央所重視，因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)搞得好，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)有好處，有利于和諧社會(huì)建設(shè)。
（三）壯大縣域經(jīng)濟(jì)和建設(shè)新農(nóng)村需要縣本級(jí)有更大作為。縣域經(jīng)濟(jì)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性單元，在建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)程中越來越受到關(guān)注。同時(shí)，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)和建設(shè)新農(nóng)村實(shí)踐需要縣本級(jí)有更大作為，建立“以縣為主”公共服務(wù)供給體系具有戰(zhàn)略意義。
（四）各地對(duì)完善縣級(jí)干部管理制度也有積極的探索和經(jīng)驗(yàn)。縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更換快，任期短是一個(gè)普遍現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但縣領(lǐng)導(dǎo)更換快與行政區(qū)劃層次多的“市管縣”體制有關(guān)，縣里干部級(jí)別缺少空間，迫使干部到了一定時(shí)間就要找出路調(diào)出去。實(shí)際上，這也是干部資源的浪費(fèi)。在“省直管縣”的實(shí)踐中也需要完善干部管理制度，適當(dāng)根據(jù)干部的資歷、貢獻(xiàn)等，給那些有能力、有做為的干部提高行政級(jí)別或升遷做好鋪墊，以利于他們安心工作，甚至長期在縣里任職。從各地強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或省直管縣干部職級(jí)配備和教育培訓(xùn)來看，主要是提高縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別和政治待遇，有以下幾種方式：一是把縣委書記和正職干部由處級(jí)升為副廳級(jí)、到市委做常委等，這是海南、重慶及部分省的做法。二是把縣委書記選做省委委員、省委候補(bǔ)委員。如江蘇省在省黨代會(huì)上有9個(gè)縣（市）委書記被選入，是不多見的。三是任職地級(jí)市副書記或副市長，兼任縣委書記，這一方式在沿海地區(qū)強(qiáng)縣中時(shí)?？梢钥吹?。四是下派副廳級(jí)的干部到縣里任職，如吉林省已經(jīng)選派省里的副廳級(jí)干部擔(dān)任縣委書記。五是由省級(jí)對(duì)縣里的主要干部進(jìn)行直接管理和調(diào)整。六是把縣委書記、縣長納入國家級(jí)干部院校的常規(guī)培訓(xùn)。2006年以來，5474名縣委書記、縣長集中參加了中央黨校、國家行政學(xué)院等國家級(jí)干部院校建設(shè)新農(nóng)村的培訓(xùn)。中央領(lǐng)導(dǎo)也強(qiáng)調(diào)，今后要把縣委書記、縣長納入國家級(jí)干部院校的常規(guī)培訓(xùn)，使縣委書記、縣長常規(guī)培訓(xùn)取得新進(jìn)展。這些改革，都體現(xiàn)了對(duì)縣域的高度重視，今后應(yīng)當(dāng)在探索中逐步完善。
