由于“員”太多而“缺”太少，督管地方的疆吏常在“一差而數(shù)十人爭之，一缺而數(shù)百人俟之”的填咽之中而無可疏泄，“勢不得不分班委署”(36)。當時人說：“其初漫無章程，先至省者，不得署缺委差；后至者或反得之，人頗不服。于是定輪委之法委署委差，于先后班次輪去?！?37)而后是在朝廷的章法之外，“輪委”又別立了一種通行于南北各地的章法。其間用作專門詞匯的“委署”，本義應(yīng)是一時暫代，用這種辦法疏通壅塞，使原本一個人做的官在時間上切成一段一段之后分給幾個人來做。而由此導(dǎo)致的“一省之中，州縣署事者竟十居其六七”(38)，則說明“輪委之法”通行之后，中國的地方官大半做的都是代理官。但朝廷的銓法是以實缺為常態(tài)的，地方官大半成為代理官，常常是疆吏有意調(diào)度實缺官，為眾多的官場候補者讓出路來的結(jié)果。咸同之交，閩浙總督慶瑞已在一手擺布福建省里的朝廷命官，“簡放知府，部送知縣，多不令其到任”，騰出來的空間便被用作“調(diào)劑署員”(39)。十多年之后彭玉麟論天下吏治，尤以“各省風(fēng)氣，往往因候補人員擁擠，輪署州縣，而實缺轉(zhuǎn)少”為大病(40)，說的是這一類實缺被化為輪署的事正越來越多。這種做法是地方以自己立的規(guī)矩壞了朝廷行之既久的規(guī)矩，因此彭玉麟不喜歡，朝廷也不喜歡。光緒十二年(1886)有一道上諭專門以此為題目說，“各省實缺人員，到省后例應(yīng)飭赴本任，乃近來各該督撫，往往將特旨簡放及由部選補各員奏請留省，或令暫署別缺，并不飭赴本任”，然后追問這些總督和巡撫，“何得因調(diào)劑本省人員，致特旨簡放及部選之人轉(zhuǎn)不得及時自效”？并以“殊屬非是”和“殊非所以遵朝命”為切責之辭(41)。疆吏苦的是仕路中的太過擁擠，朝廷要的是官場里的等序和秩序。然而時當候補的做官人已經(jīng)太多而且仍在增多之日，朝旨雖然高高在上，而其間的那番道理一經(jīng)移入“各該督撫”治吏的范圍之內(nèi)，卻很容易在擁擠和壅塞中成了被淹沒的東西。在當時的地方政務(wù)中，是“軍興以來，率多通融，例案概置不問”(42)，這一套不循成法的路數(shù)行之既久之后已經(jīng)改變了很多東西，它們比詔書中的道理更強韌。因此，后來的歲月里，“輪署”依然是候補的出路，與之相對稱的，是“天子許為即用”而為“大吏故靳之”的“殊非所以遵朝命”依然是南北官場里熟見的慣態(tài)(43)。然而當“輪署”日多而實缺日少成為一種普遍的景象之后，隨之而來并且與之相連的，則是晚清吏治普遍的淆亂和無序。由于州縣官最多，所以“輪署”底下州縣之吏治的淆亂和無序也最顯目。
清代官制，“州縣向有六年俸滿之例”，而“分班委署，往往以一年更換為期”(44)。在這種任期的大幅度縮短里，一個個候補官因“輪署”而來，又因“更換”而去，而后是被稱作“親民之官”(45)的知州和知縣在構(gòu)成上便先起變化，其間的人物從科舉制度下的甲科和乙科越來越多地換成了捐納和保舉一路。然則與保舉相比，捐納在人數(shù)上又更多，所以當日說冗員眾生相，取樣多出自捐納。據(jù)估算，19世紀60年代之后“通過捐官途徑的四品到七品的地方官”已“多于通過科舉的正常途徑得官的人數(shù)”(46)。光緒年間的一個士人追想咸豐朝因整肅科場舞弊而興大獄的往事，然后對照彼時官僚群里的五花八門，曾感慨系之地說：出仕一途，“并不必區(qū)區(qū)甲乙科矣”(47)。這種觀察和感慨雖出自個人，而記錄的則是這個時候的科目因異途擠壓而走入式微的事實。在這種科目和捐納此消彼長的過程里，眾多的捐納由候補而“輪署”，總是在長久的等待之后才能到官。然而長久的等待要靠長久的開銷來維持。大約而言之：“候補道府寓所合房租、爨食、仆徒、輿馬等費，每月須一百三四十金，州縣則須百金，佐貳亦須數(shù)十金，應(yīng)酬之多寡在外?！?48)候補沒有俸祿，而每天的衣食住行則都在耗費銀子。因此，在等待“委署”的日子里，候補官大半都要舉債。由此還會派生出債權(quán)對于債務(wù)的種種超越了經(jīng)濟關(guān)系的牽系和束制：
于是有稱官債者，謂之賭子，言以此為賭也。賭子探知其名次在前，三五年可署事，然后放之。非是則不放。其在富翁，則放銀三四五六百兩，議署事時為帳房師爺。息銀二分，或二分零，俸銀二百兩、百六十兩、百二十兩不等。帳房出息，或平分，或三七分，或全歸師爺。彼時急于得銀，惟命是聽。預(yù)先立一關(guān)書，所議一一載明，交賭子為憑。其在仆人，則名目甚多，有放銀三四百兩，議為稿案門上，管一縣獄訟者；議為錢漕門上，管一縣征稅者。其次放銀一二百兩，議為簽押門上，管一縣案卷者；議為辦差門上，管一縣雜役者， 亦書議字，別立借票。(49)
可見得大半都要舉債的候補官大半都是沒有自由的。當這些人歷經(jīng)久苦淹滯之后一旦臨民為地方官，他們在淹滯歲月里“一切日用應(yīng)酬所費積累日深”的債務(wù)便會一路跟著，被帶到了地方。隨后是“雖自好者亦不免以屢空之后取償于民，而不肖者不待問矣”?！皩铱铡敝乱央y以用道德定力分人品之高低了。而“輪署”之期以年為度，與候補時日的漫漫無期相比顯然是太過短促，所以在這段有限的時間中，除了以前的“屢空”要“取償”之外，還有“以后之日用”要“取資”(50)。這些都注定了由候補而“委署”的州縣官雖是“儼然為數(shù)萬生靈托命之官”，而其目光所注，則常常會“只計及州縣之有錢糧，未必計及地方之有百姓”。之后是“以催科為能事，以撫字為迂圖”(51)。依中國的政治傳統(tǒng)而論，州縣官本應(yīng)與百姓離得最近。但在銓法既亂之后，晚清的州縣官卻很容易變成精神上與百姓離得最遠的做官人。在這個過程里，“取償”和“取資”所著意的猶是家口之生計，比這種籌生計的懷抱更可怕的，是其間的“一旦握篆，遂以為商之法為官”(52)。光緒二十年(1894)，言路彈劾捐班出身而委署棲霞知縣的陳洵“不理民事，專以苛斂為能”。其中的一段說他“近復(fù)設(shè)法嚴逼稅契以網(wǎng)羅財利”，至勒迫地保而“按社苛派”到戶?！跋蚶煞绢C發(fā)契報，每張交銀一錢，該知縣加至四錢，復(fù)從其契內(nèi)陸價，每兩再索四分以飽私囊?！迸c這種強制的斂剝公行相對應(yīng)的，是其手段的霸蠻和酷烈，以至于當?shù)匕傩罩械摹拔炊愓呙咳涨貌蹲泛?，鎖禁累累”(53)。在這個例子里，棲霞的知縣以其放手“網(wǎng)羅財利”的肆無忌憚，富有代表性地說明了捐班中人出錢買來的權(quán)力，可以直接地用來收獲數(shù)目更大的錢。在棲霞之外，更多見的還有“錢糧所入，略一侵吞，已逾原捐之數(shù)”(54)。與“稅契”之剝民相比，“錢糧”已侵蝕到國賦了。當時人總論這種官場里的貿(mào)易法則，說是以捐官“所納之數(shù)”為比，則“得缺后”有“十倍、百倍之利”。然而就其來路而言，“十倍、百倍之利”不是取自民間便是取自公帑，都是在病民和病國。當日的廟堂議論說“委署”之不同于實缺，是“官員之署事，譬之住屋之租賃。自家住宅，稍有破壞，急急補治，責無旁貸故也。若借屋暫居，明知非我之屋，不特不加修葺，甚至任意糟蹋，拆屋作薪。久之輾轉(zhuǎn)租賃，勢必棟折榱崩而后已。今之委署人員，大率類是”。這些議論引入廟堂之中，說明了與之對應(yīng)的事實已在共見和共識之中。而后是“任意糟蹋”下的“官常愈壞”和“百姓之受禍愈酷”(55)。因此，由州縣官的“六年俸滿”到“輪署”以一年為期，地方官“更換”的頻繁和任期的短促給地方帶來的，一定會是次數(shù)更多而且力度更大的“取償”、“取資”和“苛斂”。與之相表里的，則是病民和病國年復(fù)一年地延續(xù)于前一任官員和后一任官員的“更換”之中，在晚清的地方官場里獲得了一種長久性和彌漫性。而原本立在老百姓和做官人眼前的種種吏治規(guī)范，則隨著這個過程的節(jié)節(jié)伸展而脫節(jié)斷裂，變得七零八落。劉錫鴻說：“買官之貲本不足以開一店肆，于是編氓視官為不足貴，而官亦不敢自貴以臨之，則國威難振矣。鄉(xiāng)里庸劣子弟皆得濫邀位秩，即不復(fù)知齒德之足尊，頑者侮良，幼者陵長，則民風(fēng)滋悖矣。農(nóng)商工賈忽居仕宦之列，仆從交游飲食服御費必增多，食之者眾，生之者寡，則民財日匱矣。候補人員太眾，無以為生，百姓易于攀緣，訟獄之事輒可賄托以求勝，則民冤倍甚矣?！睌⑹龅亩际瞧吡惆寺淅锏淖冞w。而與這個過程同時發(fā)生的另一方面，是州縣官的頻繁“更換”和任期縮短，使每個管地方的州縣官始終只能是所管地方的過客和陌生人。時論常常比為“五日京兆”(56)。而與地方官的來去匆匆相比，附著在行政權(quán)力上的胥吏則長久地盤結(jié)于地方衙門之中，并不會隨職官之來去作移動。在中國政治的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)里，州縣行吏治，地方官不能不借助于胥吏。沿用既久之后，至道咸間已是“官不親事，事不在官”，而后“催科問胥吏，刑獄問胥吏，盜賊問胥吏，今且倉監(jiān)驛遞皆問胥吏”(57)。顯見得在州縣管地方的過程里，胥吏已經(jīng)進入了吏治。但當胥吏進入吏治之中的時候，同時是胥吏在本性上又很容易成為一種吏治之害。一個做過知縣的士人說：“至若書差本皆無祿之人，亦有家室之累，其供奔走而甘鞭撲者，皆以利來。以家口待哺之身，處本無利祿之地，受不齒辱賤之刑，而其甘如薺者，固明明以弊為活矣?！?58)這種“以弊為活”的生存方式，決定了地方衙門里的胥吏常常會與枉法、勒索、侵漁、貪贓連在一起，弄出種種喪心病狂(59)，所以在詔書里，胥吏還被稱作“蠹吏”(60)。因此用胥吏的州縣官又不能不全神貫注地督管胥吏。由此形成的是一種被列入了《吏部則例》并因之而被制度化了的制約(61)。然而19世紀中葉之后，當州縣官的任期短到猶如過客，則這種制度化了的制約在過客與過客的交替之間越來越疏闊脫略，不能不日趨跅弛而成為一種喪失了制約力的東西。游百川作御史之日，曾比百姓為赤子，而歷數(shù)當日胥吏“視民如魚肉”的“凌侮之、剝削之、逼勒之、顛倒撥弄之，率以錢之有無多寡為事之曲直是非”，并且統(tǒng)括而稱之為“政之蠹，民之蟊賊也”。他以“外省胥吏之害”已“不可勝言”為憂患，而引“害政者吏也，而足以治吏者官也”入奏議，則推論源流，又尤其以“地方官”的“寬縱”為憂患(62)。但以彼時州縣的“輪署”作反襯，顯然是“足以治吏者官也”正在變得不太可靠，在他所說的“寬縱”里，應(yīng)當有著地方官因任期太短而管不住胥吏的力有未逮。因此，在后來的歲月里， “政之蠹”和“民之蟊賊”會越來越多地脫出制約，而地方的吏治則越來越像是一種胥吏之治。若以論者所謂“自京畿以及各直省，有不營私之官，而鮮有不營私之吏”(63)作判斷，胥吏之治無疑更壞。
晚清的地方吏治在州縣的“輪署”和“委署”之中變得無復(fù)舊日模樣。然而以缺分之有定為限度，更多候補的做官人猶在“輪署”之外久俟而不可得。這些沒有俸祿的職官既已分發(fā)到省，便成了疆吏所管和應(yīng)管的人。于是“各省候補人太多，澆裹無出，勢須給以差使”(64)。就候補的本義來說，這是在別開路徑。與缺分之有定相比，“差使”數(shù)目無定，是一種可以由疆吏直接支配和隨意支配的東西。咸同兩朝十多年的內(nèi)戰(zhàn)造成了疆吏管地方的集權(quán)之勢和種種改作，這個過程催生出各色以“局”立名而不在官制之內(nèi)的機構(gòu)。而后是缺分系于官制，差使則系于這種不在官制之內(nèi)的機構(gòu)里。因此，在州縣的“輪署”和“委署”之外，還有“每局每卡多者輒數(shù)百人，少亦數(shù)十人”的奉札委當差。局卡里的“數(shù)百人”和“數(shù)十人”都是候補官(65)。19世紀后期的中國，這一類因權(quán)力的變動而產(chǎn)生的機構(gòu)一經(jīng)在內(nèi)戰(zhàn)中出現(xiàn)，又在后來的時勢變遷里不斷增多，同時是附生于這些機構(gòu)的候補官也在不斷增多。光緒十年(1884)，戶部曾列舉說：
查各省散置各局， 已報部者，于軍需則有善后總局、善后分局、軍需總局、報捐總局、籌防總局、防營支應(yīng)總局、軍裝置辦總局、制造藥鉛總局、收發(fā)軍械火藥局、防軍支應(yīng)局、查辦銷算局、軍械轉(zhuǎn)運局、練餉局、團防局、支發(fā)局、收放局、轉(zhuǎn)運局、采運局、軍械局、軍火局、軍裝局、軍器所、軍需局等名目；于洋務(wù)則有洋務(wù)局、機器局、機器制造局、電報局、電線局、輪船支應(yīng)局、輪船操練局等項名目；于地方則有清查藩司庫局、營田局、招墾局、官荒局、交代局、清源局、發(fā)審局、候?qū)徦?、清訟局、課吏局、保甲局、收養(yǎng)幼孩公局、善濟堂、廣仁堂、鐵絹局、戒煙局、刊刻刷印書局、采訪所、采訪忠節(jié)局、采訪忠義局等名目；其鹽務(wù)則有各處鹽局、運局、督銷局；其厘卡除牙厘局外，則有百貨厘金局、洋藥厘捐局，暨兩項各處分局更不勝枚舉。其未經(jīng)報部者尚不知凡幾。
朝廷管不到這些機構(gòu)，所以代表朝廷的戶部稱之為“各局林立，限制毫無”，而尤其不滿于其間的“事應(yīng)責成司道廳州縣者，亦必另設(shè)一局，以為安置閑員地步”(66)。用“安置”一詞來表述正在這些機構(gòu)里當差的眾多候補官，說明了那個時候的“差使”常常是不立規(guī)矩而大小由之的。一則記載說由捐職而候補，“道員到省后，督撫以其官大本大，無論何人均有一差，每月薪水銀百兩，或五十兩，由厘金項下支取。知府二三年中，亦必有差遣”(67)。在這一類場合里，“差遣”或“差使”大半成了別具樣式的周濟。當日的一個京官意不能平，則稱為“贍養(yǎng)”(68)。顯見得借助于“各局林立”，大批本屆游離的候補官才能夠找到托身的地方，在清代官制原本有限的空間之外獲得一種前所未有的存在方式。在這個意義上，可以說19世紀后期出現(xiàn)于地方行政系統(tǒng)里的種種新立的機構(gòu)，與19世紀后期匯積于官場之中的成群候補官之間，自始即共處于歷史造成的連接之中，而在其內(nèi)里，則這種歷史造成的連接之中同時又有著歷史造成的因果。被接納到“各局”里來的一群一群候補官，其初本是一起營造了這些以“局”立名的種種機構(gòu)的人。當內(nèi)戰(zhàn)攪動天下，國家調(diào)度兵事和財政的權(quán)力一節(jié)一節(jié)移入軍中的營務(wù)處、地方的糧臺和督撫的幕府之日，出入于這個過程之間而壘砌起新的權(quán)力結(jié)構(gòu)的大半皆屬可以由疆吏札委的候補官；當西人的逼迫促成了中國人的自強意識，而后效西法買船買炮、造船造炮，出入于這個過程之間而為洋務(wù)別開一重門徑的大半也是可以由疆吏札委的候補官。同治二年(1863)曾國藩推重久在湘省做候補官的黃冕，說是“湖南設(shè)立厘金鹽茶各局”，多系其“創(chuàng)定規(guī)?！辈⒁皇痔嵴{(diào)，而后能得“籌餉之力”，以成累年之“供億浩繁”(69)。當內(nèi)戰(zhàn)漫延之際，像這樣的人和事在湖南以外的地方都應(yīng)有而且都會有。而以后來國家度支之法的大幅變動作比照，則黃冕一班人此日“創(chuàng)定”的“各局”，正是在另立一套過去從來沒有過的衙署，把朝廷下移的財政權(quán)力鎖定在地方。一旦鎖定，這種權(quán)力便成了朝廷再也收不回去的東西了。在當時的中國，這一類脫出了祖宗家法的事顯然是只有不在缺分之內(nèi)的候補官才能夠做和做得好。而日后疆吏漸居天下之重，則正是通過這些人的“創(chuàng)定”和提調(diào)才得以實現(xiàn)的。于是這些本應(yīng)被算作冗官的人們，便深度介入了晚清中國權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷，從而深度介入了晚清中國的歷史變遷。與湖南的“厘金鹽茶各局”比，淮軍初入蘇南之日，要的是立局“專辦制造事宜”。從廣東被調(diào)到上海的“同知銜江西候補知縣丁日昌”遂以其善能效法“西人秘巧”而一時見長，成了李鴻章非常倚重的人(70)。后來“設(shè)局制造”的場面從小到大，從少變多，并且由制造派生出航運、電報、礦業(yè)、鐵路，而繼丁日昌之后督管這一類局務(wù)，并因之而姓名經(jīng)常被列入奏章的人物，則一個一個都身屬“江蘇補用道”、“江蘇候補道”、“分發(fā)補用道”、“三品銜候選道”、“直隸候補道”、“選用知府”、“補用知縣”等等之列，仍然是一群有官職而沒有缺分的人。像這樣以制造為專業(yè)以及由制造推衍出來的各色洋務(wù)衙門從一開始就出自野生，并因其出自野生而與彼時既有的官制全然不可對應(yīng)，于是不在缺分之內(nèi)從而游離于官制之外的候補官，便適逢其會地成了洋務(wù)機構(gòu)里的主事人和辦事人。所以，時當西潮浸灌催生出中國社會新陳代謝之際，這些人曾比官僚群體里的其他人更早地介入和更深地介入新陳代謝的曲折和起伏之中。同治末年李鴻章深憾科舉不能出洋務(wù)人才，曾主張“于考試功令稍加變通，另開洋務(wù)進取一格，以資造就”(71)。然而就其主持洋務(wù)三十年之間所委用、調(diào)度和識撥的眾多候補官而言，顯然是“考試功令”未必真能阻格洋務(wù)。在科目還沒有到達能夠“變通”的時候，一群一群現(xiàn)成的候補官其實已經(jīng)匯成了一種別樣的另開“進取一格”。于是冗官之寬為李鴻章彌補了科舉之狹，而后能成其“設(shè)廣方言館、機器制造局、輪船招商局；開磁州開平煤鐵礦；廣建鐵路、電線及織布局、醫(yī)學(xué)堂；購鐵甲兵艦；筑大沽、旅順、威海船塢臺壘；遴武弁送德國學(xué)水陸軍械技藝；籌通商日本，派員往駐；創(chuàng)設(shè)公司船赴英貿(mào)易”等等的“凡所營造，皆前此所未有也”(72)。然則以“厘金鹽茶各局”和“設(shè)局制造”為實例說19世紀后期的歷史變遷和新陳代謝，則彼時大量產(chǎn)出的候補官里，是常常有人在做實缺官做不了的事。此謂之“天下有事，功名多途”(73)。作為一種對稱，當時人已說大吏“喜用軍功捐納”(74)。而由此形成的，則是一種官制史上非常奇特的現(xiàn)象，戶部在奏議里列舉的“各局林立”雖然五光十色，其實大半都是從這個源頭中派生出來的。因此，當滿坑滿谷的候補官為一世所指而久被訾議的同時，“局”中的“總辦”、“會辦”和“委員”依然是進進出出的候補官。這一類事實的存在和延續(xù)，說明了周濟與“贍養(yǎng)”之外，被看作是官場多余人的候補官有時候會被卷到歷史過程的深處，并在其間的成敗得失里留下自己的種種跡痕。而這種留在了歷史中的跡痕與周濟和“贍養(yǎng)”共存于19世紀后期的中國，又寫照了晚清候補官之各色各樣和不可匹比。
數(shù)十年之間，捐納和保舉造出了清代二百多年里從未有過的冗官群。他們中許多人的光陰大半都是在等候“輪署”和“差委”中消磨掉的。而“候補人眾事少，非鉆刺夤緣，請托求乞，不足以合上官之意而動其憐”，且“又困于擠排，以故工巧之術(shù)，軟美之態(tài)百出其途，以求迎合。為大僚者又無術(shù)以救正之，因而相習(xí)成風(fēng)，中才之質(zhì)盡入下流”。顯見得與光陰一起被消磨掉了的還有“官箴”(75)。后來官界在時人筆下被當成齷齪的地方，以其遞相傳承的一路演化而言，則正是“官箴”不立之后“鉆刺夤緣”和“請托求乞”太多，致“中才之質(zhì)盡入下流”的結(jié)果。然而“以求迎合”雖“相習(xí)成風(fēng)”，其實“求”與應(yīng)之間常常是不能合得攏來的。趙爾巽作御史之日曾說：“各省候補中司緊要公事與地方官一律差委者誠不乏人，而終身不得一差者所在多有。”其間大批“因稱貸困守一官”者，便成了“始則因貧而仕，繼則因仕愈貧”的人(76)。因此，與“未得則汲汲鉆營，既得則孜孜為利”(77)同樣引人注目的，是數(shù)十年間候補官里普遍可見的窮與愁。同光間一個久在湖北官場的士人曾記錄過鄂省巡檢中“候補數(shù)年，無一差，貧苦甚，命其十一歲小女乞食”的真人真事，以及久候差遣不可得，致冬日“衣單無棉”而“妻一子四女一，三日內(nèi)皆食紅薯七文而已”的真人真事(78)。他們雖然已經(jīng)列入了官界，但其一身一家則猶在饑寒交迫之中而不能脫苦海無邊。另一個士人也記錄過同一類真人真事，說的是候補宮中的“饑餓而死”者：“予在沈方伯署中，某日，有人稟某候補縣死，方伯委員往驗因何而死，回稟曰：某員到省二十年，未得差委，衣食俱乏，實凍餒而死。其身上惟留一破衣破褲，床上惟眠一破席，被帳俱無?！卑从浭鋈俗骺湍桓男雄E，這件事應(yīng)當發(fā)生在福建。在同一段文字里，他還記錄了四川一個“饑寒不堪，吞煙自盡”的“候補知縣”和江蘇一個“典質(zhì)俱盡，遂自經(jīng)而死”的“即用知縣”(79)。這些人各自候補到死而不得善終，說明了候補的路不容易走得通。因此，身在困頓之中而耐不得長久等候，便會人窮志短。出自那個時候的一種筆記和一種判牘，都曾敘述過作賊于市井之中的候補官，嘆為“嗟乎”(80)。由官到賊雖是極端的例子，卻真實而且具體地寫照了冗官的落魄以及身處落魄之中綱紀和法度的不足恃。
保舉、捐納、輪署、差委一點一點地改變了清代的官界法則，這個過程與歷史嬗蛻相交纏并留下了許多悲歡故事。而與之相伴隨的，則是官場世界里一節(jié)一節(jié)的失范和無序。
收稿日期：2009-02-12
