30多年前，香港在城市發(fā)展過程中同樣遇到小販亂擺賣、違法建筑、污染、環(huán)境衛(wèi)生等令人頭痛的城市管理難題，但香港政府通過法律、行政、宣傳等手段，尤其是通過嚴(yán)厲、公正的城市管理行政執(zhí)法，有效治理了城市快速發(fā)展所產(chǎn)生的一系列問題，總結(jié)香港城市管理行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們開展城市管理行政執(zhí)法工作將有不少啟示。
基本經(jīng)驗(yàn)
（一）擁有一整套完善的城市管理法律法規(guī)體系
香港法制建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)不斷修改完善的較長(zhǎng)過程，城市管理方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)已比較配套，比較具體。香港在城市管理方面，擁有一整套完備的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)是各權(quán)力執(zhí)法部門執(zhí)法的依據(jù)，具體的有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
針對(duì)市政管理的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有《道路工程的照明，標(biāo)志及防護(hù)工作準(zhǔn)則》《公共照明條例》《公共照明設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》《公共照明服務(wù)水平協(xié)議》《土地排水條例》《污水處理服務(wù)條例》《公共衛(wèi)生及市政條例》《營(yíng)運(yùn)基金條例》《道路交通條例》等。
針對(duì)市容和環(huán)衛(wèi)管理的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有《空氣污染管制條例》《噪音管制條例》《廢物處置條例》《水污染管制條例》《保護(hù)臭氧層條例》《海上傾倒物料條例》《環(huán)境影響評(píng)估條例》等。
針對(duì)園林綠化管理設(shè)計(jì)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有《郊野公園條例》《海岸公園條例》《海岸公園及海岸保護(hù)區(qū)規(guī)劃》等。
針對(duì)城市土地管理涉及的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》《全港發(fā)展策略》《次區(qū)域發(fā)展策略》《鐵路條例》《道路（工程，使用及補(bǔ)償）條例》《前濱及海床（填海工程）條例》《土地征用（占有業(yè)權(quán)）條例》《地下鐵路（回收土地及有關(guān)規(guī)定）條例》《城市規(guī)劃條例》等。
針對(duì)公眾事務(wù)管理的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有《香港條例》《城市建筑條例》《海岸公園條例》《道路交通規(guī)則》《公共衛(wèi)生及市政條例》等。
香港的法規(guī)條文覆蓋面寬，內(nèi)容詳細(xì)，責(zé)任主體比較明晰，執(zhí)法程序嚴(yán)格規(guī)范，切合實(shí)際，操作性強(qiáng)。
（二）城市管理行政執(zhí)法各部門有明確分工和職責(zé)
負(fù)責(zé)城市管理的各個(gè)部門，甚至每名公務(wù)人員都有著清晰的分工安排。以食物環(huán)境衛(wèi)生署為例，該署共有一名食物安全專員和兩名副署長(zhǎng)分別負(fù)責(zé)食物安全、環(huán)衛(wèi)執(zhí)法和行政發(fā)展三個(gè)方面的工作。
食物安全專員分管“食物監(jiān)察及管制科” “風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及傳達(dá)科”“食物安全中心”；
環(huán)衛(wèi)副署長(zhǎng)分客三個(gè)行動(dòng)科和“環(huán)衛(wèi)行政科”；
行政發(fā)展副署長(zhǎng)分管內(nèi)部職位管理，財(cái)務(wù)審計(jì)，新聞及教育等科室。每個(gè)科室以及科室下設(shè)的小組都有明確的分工。
其具體職責(zé)、負(fù)責(zé)人以及其聯(lián)系方式都在食物環(huán)境署官方網(wǎng)站上公布，供市民了解監(jiān)督。這樣的安排，出現(xiàn)問題后便于問責(zé)，更是對(duì)政府部門日常工作的鞭策和監(jiān)督。
（三）城市管理行政執(zhí)法各部門緊密配合
香港城市管理行政執(zhí)法的嚴(yán)格還表現(xiàn)在執(zhí)法各部門的緊密配合。例如，食物環(huán)境衛(wèi)生署對(duì)隨地吐痰、亂拋垃圾、非法張貼廣告或海報(bào)、犬只糞便污染街道四方面有處罰權(quán)，還對(duì)其他違反環(huán)境衛(wèi)生管理的事項(xiàng)如空調(diào)滴水、店鋪 6 米內(nèi)有積存垃圾、遮陽篷積聚垃圾、飲食店占用公共地方等進(jìn)行管理。
食環(huán)署一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為，立即向違例人士發(fā)出傳票，由法院審理和做出裁決，一經(jīng)裁定，最高罰款達(dá) 5000 元-2.5 萬元不等，最低為1500 元。
從 2002 年 5 月實(shí)施此項(xiàng)新制度以來，已發(fā)出 3 萬多張“定額罰款通知書”（即罰款 1500 元）而且相關(guān)裁決 95%以上都能得到執(zhí)行。
當(dāng)食環(huán)署行政執(zhí)法人員發(fā)出傳票后，違例當(dāng)事人出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)或異議，警察接到通知后 15 分鐘內(nèi)就要到達(dá)，對(duì)違例人員進(jìn)行拘捕。
香港有如此高的執(zhí)行率，主要是由于食環(huán)署與警署、法院形成了有機(jī)的效率極高的行政執(zhí)法體系。
（四）城市管理執(zhí)法處罰力度大，處罰程序科學(xué)
香港法律以非常嚴(yán)厲的懲罰來警示市民提高遵守法律的自覺性。以香港的《地下鐵路條例》為例，上面羅列著各種被檢控的行為。其中，在地鐵吸煙將被罰款5000元，唱歌跳舞或者演樂器將被罰款2000元。
又如《建筑物條例》規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)而進(jìn)行建筑工程屬于嚴(yán)重罪行，最高刑罰為監(jiān)禁兩年和罰款港幣40萬元。如持續(xù)違法，會(huì)被加判每日罰款港幣20000元。
據(jù)介紹，香港對(duì)隨地吐痰、亂拋垃圾、非法張貼、犬只糞便污染街道四項(xiàng)可以判拘役高至 6個(gè)月；
在店鋪 6 米范圍內(nèi)積存垃圾的，由執(zhí)法人員書面通知業(yè)主 1 小時(shí)內(nèi)清理完畢，否則會(huì)被檢控，初犯最高罰款為 5000 元，再犯最高罰款達(dá) 1 萬元；
樓房發(fā)現(xiàn)有蟲鼠為患，限期進(jìn)行消滅，否則會(huì)被檢控，最高可被罰款 5000 元，滯交每日加罰 500 元；
空調(diào)系統(tǒng)滴水，一經(jīng)裁定，最高可被罰款 1萬元，滯交每日加罰 200 元，并向法庭申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行命令，加重處罰；
食肆違例占用公共地方，一經(jīng)裁定，最高可被罰款 1 萬元及監(jiān)禁 3 個(gè)月，滯交每日加罰 300 元。
這些力度都非常大，業(yè)主不敢隨意違反行政法規(guī)。
在明確處罰責(zé)任的同時(shí)，香港政府也十分重視處罰的程序。警察（包括衛(wèi)生警察）發(fā)現(xiàn)市民違法違例后，即把違例者的姓名、住址及身份證號(hào)碼以及明間、地點(diǎn)詳細(xì)記錄下來，便于法庭向違例者發(fā)出傳票。
嚴(yán)格按照法律程序?qū)徖恚暺溥`例輕重和社會(huì)影響，判決罰款或坐牢。執(zhí)法人員的行為受其上級(jí)主管和廉政公署的雙重監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員枉法徇私，則要對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)查和指控。
執(zhí)法者本身不對(duì)違例者直接罰款而是發(fā)出傳票，違例者到指定地點(diǎn)去交款或申辯。這種對(duì)于處罰權(quán)力的分離配置提高了執(zhí)法效率，減少賄賂執(zhí)法者的情況，增強(qiáng)執(zhí)法力度，保證清正廉潔。
啟示
（一）完善城市管理法律法規(guī)，嚴(yán)格、公正執(zhí)法
近幾年，我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)和管理中，法制建設(shè)有了較大發(fā)展，但與建設(shè)現(xiàn)代化城市的要求尚有不少差距，城市管理中無法可依 、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍然存在。因此要進(jìn)一步加快城市管理法制化步伐，健全完善城市管理法規(guī)體系。認(rèn)真貫徹實(shí)施國(guó)家、地方在城市建設(shè)和管理中的法律、法規(guī)，同時(shí)，充分利用自行制定地方性法規(guī)的條件，在城市管理中制定更科學(xué) 、更嚴(yán)格 、全配套的地方性法規(guī) ，在城市管理工作中做到處處有法可依，事事有法可依。
（二）城市管理執(zhí)法各部門聯(lián)合行動(dòng)，密切配合
由警察、行政執(zhí)法、法院等部門有機(jī)組成的統(tǒng)一、健全、有力的行政執(zhí)法體系極大的增強(qiáng)了政府管理城市的力度，提高了行政執(zhí)法效率。
我們的行政執(zhí)法體系少有公檢法部門的介入，缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行行動(dòng)，要增強(qiáng)城市管理的行政執(zhí)法效果，建一個(gè)包括公檢法部門在內(nèi)的科學(xué)的行政執(zhí)法體系，明確各部門職責(zé)和分工，不推諉，不扯皮。
（三）實(shí)現(xiàn)審批和監(jiān)管的統(tǒng)一，加大執(zhí)法力度
香港食物環(huán)境衛(wèi)生署對(duì)小商販采用審批管理和日常監(jiān)管相結(jié)合的辦法進(jìn)行規(guī)范管理，有著不錯(cuò)的執(zhí)法效果。我們城市管理執(zhí)法部門管的是無牌無照的亂擺賣，但有牌有照的門店則管不了， “門前三包”難落實(shí)。
香港的公眾街市及熟食市場(chǎng)的檔位，以及持牌流動(dòng)小販等，均由食環(huán)署統(tǒng)一審批發(fā)牌、統(tǒng)一管理，衛(wèi)生管理不好的可以進(jìn)行收牌處理，實(shí)現(xiàn)了審批與監(jiān)管統(tǒng)一，監(jiān)管力度很大。
而我們內(nèi)陸是工商部門審批發(fā)放牌照，城市管理部門進(jìn)行日常市容環(huán)境衛(wèi)生管理，造成批、管脫節(jié)的現(xiàn)象，城市管理不能進(jìn)行收牌處理，管理和監(jiān)管的力度就非常小。因此，香港的管理體系很值得我們借鑒。
（四）堅(jiān)持以人為本，提高城市管理行政執(zhí)法水平
香港以人為本、程序科學(xué)的行政執(zhí)法行動(dòng)為城市社會(huì)和諧穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)。反思我們的一些執(zhí)法行動(dòng)，香港的經(jīng)驗(yàn)有許多值得學(xué)習(xí)的。
如香港對(duì)小販實(shí)行牌照制度，固定攤位小販牌照分別有熟食/小食、其它類別、工匠、報(bào)紙、擦鞋、靠墻檔位、理發(fā)等，流動(dòng)小販分別有流動(dòng)車、冰凍甜點(diǎn)、衣服或其它貨物，但不可售賣熟食。既為小販提供經(jīng)營(yíng)的條件，也滿足市民的相關(guān)需求。
即使是執(zhí)法，也十分講究程序，我們可借鑒其做法，對(duì)小販進(jìn)行分類管理，嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序開展行動(dòng)，做好城市管理行政執(zhí)法公開、公平、公正。
本文刊于2012年《特區(qū)城市管理》
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