提 要:杭州與寧波兩地在社區(qū)工作站的制度設(shè)置方面進(jìn)行了富有成效的探索。杭州通過“角色擴(kuò)容”,在社區(qū)內(nèi)部建立起了“三位一體”的社區(qū)治理模式;寧波則通過“角色分化”,在社區(qū)內(nèi)部建立起了“選聘分離”的社區(qū)治理模式。兩地的改革 既有共同點(diǎn),也存在明顯差異?？傮w來看,杭州、寧波兩地關(guān)于城市社區(qū)工作站設(shè)置 的探索較為務(wù)實(shí),與地方特點(diǎn)高度結(jié)合,對(duì)于探索城市基層社會(huì)管理體制的改革具有 重要啟示。在分析比較的基礎(chǔ)上,本文對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)城市社區(qū)工作站改革提出了若干 對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞:社區(qū)工作站 模式 比較 杭州 寧波
作者黃鵬進(jìn),中共杭州市委黨校講師（郵政編碼 310024）;王學(xué)夢(mèng),杭州市上城區(qū)民政局基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)社工（郵政編碼 310001）。
進(jìn)入21世紀(jì)以來,設(shè)置社區(qū)工作站成為新一輪城市基層社會(huì)管理體制改革的主要內(nèi)容[1]。社區(qū)工作站是按照“議行分設(shè)”的原則,由街道辦事處派駐到社區(qū)的工作機(jī)構(gòu),承擔(dān)政府及街道辦事處在社區(qū)的各項(xiàng)行政工作和公共服務(wù)。設(shè)立“社區(qū)工作站” 的意義在于,通過“議行分設(shè)”的體制創(chuàng)新,把不屬于社區(qū)居委會(huì)的行政性職能分離 出來,理順政府依法行政與社區(qū)居委會(huì)依法自治的關(guān)系,從而走出一條政府行政管理 與社會(huì)民主自治良性銜接的新路子。
杭州與寧波作為省會(huì)城市與國(guó)務(wù)院計(jì)劃單列市,既是浙江省市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要兩極,也是浙江省最早探索城市基層社會(huì)管理體制創(chuàng)新的主要城市。兩地在社區(qū)工 作站的制度設(shè)置方面進(jìn)行了極富成效的探索。2003年,寧波市海曙區(qū)探索形成了在國(guó) 內(nèi)較有影響的“選聘分離”社區(qū)治理體制[3]。2007年,在海曙區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 寧波市將這一模式在全市推行開來。2008年底,杭州市從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面,積極 開展社區(qū)管理新體制改革的新探索,在全國(guó)范圍內(nèi)首創(chuàng)了“三位一體”社區(qū)管理新模 式。改革的核心是在社區(qū)層面建立社區(qū)公共服務(wù)工作站,社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、 社區(qū)公共服務(wù)工作站三套機(jī)構(gòu)交叉任職、分工負(fù)責(zé)。從杭州和寧波在社區(qū)工作站的設(shè) 置目標(biāo)來看,都著眼于“議行分設(shè)”,理順政府依法行政與社區(qū)依法自治的關(guān)系。但 就具體改革路徑而言,卻代表了兩種不同的改革取向。本文擬對(duì)杭州與寧波兩地社區(qū) 工作站設(shè)置的運(yùn)行特征、主要績(jī)效與存在的問題進(jìn)行比較分析,梳理浙江省新一輪基 層社會(huì)管理體制改革的主要經(jīng)驗(yàn)與不足,并就進(jìn)一步推進(jìn)浙江省城市基層社會(huì)管理體制改革提供參考建議。
一 “居社合一”: 杭州市社區(qū)工作站的內(nèi)涵、運(yùn)行及績(jī)效
2008年,杭州市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于 社區(qū)公共服務(wù)工作站建設(shè)的若干意見》兩個(gè)文件,以社區(qū)公共服務(wù)工作站建設(shè)為突破 口,進(jìn)行“三位一體”基層社會(huì)管理體制的改革探索。
（一）內(nèi)涵與特征
所謂“三位一體”基層社會(huì)管理體制,其本質(zhì)在于通過角色擴(kuò)容的改革方式,將 社區(qū)原有“兩委”體制進(jìn)行名義上的分化,在社區(qū)內(nèi)部形成一種由社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站所構(gòu)成的新型社區(qū)復(fù)合型管理體制。這種新型社會(huì)管理 體制具有如下基本特征。1交叉合署。所謂“交叉”,即社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、 社區(qū)公共服務(wù)工作站三套機(jī)構(gòu)實(shí)行交叉任職?！昂鲜稹庇腥齻€(gè)方面:三套機(jī)構(gòu)合署為一個(gè)機(jī)構(gòu);全體人員合署辦公,社區(qū)居委會(huì)成員同時(shí)也是社區(qū)工作站成員;上級(jí)職能 部門下掛到社區(qū)的機(jī)構(gòu)合署,除社區(qū)警務(wù)室、衛(wèi)生服務(wù)站以外,進(jìn)入社區(qū)的全部機(jī)構(gòu) 納入社區(qū)公共服務(wù)工作站,社區(qū)公共服務(wù)工作站對(duì)社區(qū)警務(wù)室、衛(wèi)生服務(wù)站賦有指導(dǎo)監(jiān)督職能。2分工合作。杭州市分別規(guī)定社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工 作站三大主體間的具體關(guān)系。其中,社區(qū)黨組織與社區(qū)公共服務(wù)工作站,以及社區(qū)黨 組織與社區(qū)居委會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,在具體工作上是合作關(guān)系;社區(qū)公共 服務(wù)工作站與社區(qū)居委會(huì)則是互相支持的平行互補(bǔ)關(guān)系。3復(fù)合型體制?！皬?fù)合型體 制”首先是一種體制形態(tài),是三套機(jī)構(gòu)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的有機(jī)結(jié)合。社區(qū)黨組織統(tǒng)籌規(guī)劃,決策層實(shí)行黨政“一肩挑”,執(zhí)行層實(shí)行行政事務(wù)工作制,按制行使、按章辦 事。同時(shí),“復(fù)合型體制”還是一種功能組合,同時(shí)實(shí)現(xiàn)了“黨的建設(shè)”“社會(huì)事務(wù) 管理與社區(qū)公共服務(wù)”“社區(qū)居民自治”三項(xiàng)基層社會(huì)管理所必需的基本功能。
（二）運(yùn)行成效
1.初步實(shí)現(xiàn)了公共管理（服務(wù)）與社區(qū)自治的有效對(duì)接
主要有兩個(gè)方面的表現(xiàn)。其一,實(shí)現(xiàn)了社區(qū)工作人員全員交叉任職。特別是在執(zhí)行層,根據(jù)各自情況實(shí)行了“AB崗”“1+2兼崗制”“全員全崗制”等,確保了居委 會(huì)和服務(wù)站工作不脫節(jié)、社區(qū)自治工作不空缺。其二,構(gòu)建了社區(qū)公共管理（服務(wù)）與社區(qū)自治間的促進(jìn)關(guān)系。一方面,只有通過社區(qū)工作站向社區(qū)居民提供實(shí)實(shí)在在的 優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù),才能最大限度地激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情;另一方面,只有通過社 區(qū)自治與社區(qū)民主收集更多社區(qū)居民的需求信息,才能真正做到基層政府公共服務(wù)供給與居民需求的內(nèi)在一致性,從而提高社區(qū)工作管理（服務(wù)）的工作績(jī)效。
2.突出了黨組織在社區(qū)的核心領(lǐng)導(dǎo)地位
課題組通過走訪杭州市上城區(qū)14個(gè)社區(qū)工作服務(wù)站,發(fā)現(xiàn)這些社區(qū)大部分黨組織 書記都擔(dān)任了該社區(qū)公共服務(wù)工作站的站長(zhǎng)。這種做法保證了黨組織在人事安排上對(duì) 工作站的領(lǐng)導(dǎo),也保證了社區(qū)黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位的增強(qiáng),同時(shí)還使社區(qū)黨組織在社 區(qū)黨員以及群眾心目中的地位得到了進(jìn)一步提升。
3.規(guī)避了政府職能部門向社區(qū)下沉職能業(yè)務(wù)的法律困境
在復(fù)雜的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中尋求合理定位,從而避開政府職能部門向社區(qū)下沉職能業(yè)務(wù)的法律困境,一直是杭州市政府社區(qū)管理體制創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿Α！吧鐓^(qū)工作站” 的設(shè)立,從法律層面較好地解決了這一困境。此外,為防止政府行政職能假借“社區(qū) 公共服務(wù)工作站”之名向社區(qū)過度滲透,從而影響社區(qū)自治功能的發(fā)揮,杭州市還推 出了政府行政事務(wù)進(jìn)入社區(qū)的“準(zhǔn)入制度”。
4.減少了政府向社區(qū)的財(cái)政投入
杭州“三位一體”社區(qū)治理模式的亮點(diǎn)之一,在于以較少的財(cái)政資金投入,最大 限度地提高社區(qū)建設(shè)水平。在最初進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí),杭州市就明確提出社區(qū)工作站建設(shè)“不增人員、不增經(jīng)費(fèi)、不增任務(wù)”的“三不增”要求。通過與社區(qū)居委會(huì)合署辦 公、與社區(qū)居委會(huì)工作人員交叉任職,并且所有資金統(tǒng)一規(guī)劃、專項(xiàng)使用,有效地避 免了社區(qū)治理體制改革通常所導(dǎo)致的行政成本增加的問題。
5.社區(qū)工作者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位大幅提升
在社區(qū)工作者的經(jīng)濟(jì)收入方面,據(jù)調(diào)查,2008年杭州市、區(qū)兩級(jí)共新增用于社區(qū) 工作人員工資福利的經(jīng)費(fèi)支出為1.55億元,較2007年一次性提高了55%;2009年,市財(cái) 政安排6個(gè)主城區(qū)社區(qū)人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)近2.4億元,比上年增加約4000萬元,增幅 達(dá)20%以上。此外,杭州市還鼓勵(lì)社區(qū)工作者參加社會(huì)工作者職業(yè)水平教育和學(xué)歷教育,按規(guī)定取得社會(huì)工作者職業(yè)水平證書或取得大學(xué)本科以上學(xué)歷證書的,給予職稱津貼和學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼。
（三）存在的問題
1.“三位一體”復(fù)合形式在法律上的地位不明確
杭州市構(gòu)建的“三位一體”新型社區(qū)管理體制面臨的最大問題是,這一社區(qū)治理主體自身的法律性質(zhì)無從定位。就“三位一體”新型社區(qū)管理三者中的單個(gè)主體 的性質(zhì)來看,每個(gè)主體的性質(zhì)無疑是清晰的;而一旦三者走向復(fù)合,特別是在功能 結(jié)構(gòu)上未予以分離時(shí),這種社區(qū)治理模式在法律上必然面臨主體模糊的問題。
2.社區(qū)居委會(huì)仍舊面臨行政化傾向
盡管杭州市在相關(guān)配套制度上設(shè)立了社區(qū)準(zhǔn)入制,嚴(yán)格限制政府部門向社區(qū)下沉業(yè)務(wù),但從實(shí)際調(diào)查情況來看,社區(qū)行政化仍舊難以避免。主要表現(xiàn)在以下兩方面。
其一,社區(qū)行政化工作繁多。調(diào)查發(fā)現(xiàn),杭州一些社區(qū)有80%以上的工作是政府職能 部門指派到社區(qū)的。其二,經(jīng)費(fèi)收支行政化。目前杭州市的社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)公共服 務(wù)工作站的主要經(jīng)費(fèi)均來源于政府財(cái)政補(bǔ)助,經(jīng)費(fèi)缺口也主要由街道提供。這種社區(qū) 經(jīng)費(fèi)的撥付方式,必然造成“端誰的飯碗歸誰管”,社區(qū)不得不依附于街道辦事處, 從而出現(xiàn)行政化傾向。
3.社區(qū)服務(wù)功能與自治功能在一定程度上被削弱
過重的行政職能壓于一身,且社區(qū)經(jīng)費(fèi)的來源依賴政府的財(cái)政投入,導(dǎo)致一些 社區(qū)往往有選擇性地做好與政府考核內(nèi)容相一致的管理性工作,而對(duì)于社區(qū)的公共服務(wù)、民主自治等事務(wù)著力不夠。如在社區(qū)公共服務(wù)方面,目前杭州市許多社區(qū)在對(duì)殘 疾人、空巢老人、弱智兒童、精神康復(fù)者等群體的服務(wù)方面存在嚴(yán)重不足;在社區(qū)自 治方面,許多社區(qū)的居民參與也存在各種各樣的問題。
4.增強(qiáng)了社區(qū)治理主體“牟利”的可能
隨著“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則的廣泛實(shí)施,凡需要交由社區(qū)辦理的屬于本職能完成的工作,各職能部門必須按照權(quán)利與義務(wù)、勞動(dòng)與報(bào)酬對(duì)等的原則,根據(jù)交辦工作量的大小、難易程度等確定辦理經(jīng)費(fèi)。這在無形之中使社區(qū)形成“誰付費(fèi)為誰辦事” 的牟利心理。而對(duì)一些下?lián)苜M(fèi)用不是很多,甚至是側(cè)重于社區(qū)居民服務(wù)的免費(fèi)項(xiàng)目,社區(qū)治理主體則積極性不高,甚至不愿承擔(dān)。
5.實(shí)際工作績(jī)效與經(jīng)費(fèi)使用缺乏有效監(jiān)督
就前者而言,調(diào)查發(fā)現(xiàn),“三位一體”社區(qū)管理體制造成了社區(qū)無明顯的責(zé)任主體,如對(duì)一些無明顯利益的行政事務(wù),社區(qū)常以“自治”身份搪塞;對(duì)一些居民 提出的合理服務(wù)要求,社區(qū)也往往以社區(qū)公共服務(wù)工作站“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則為理由而拒絕提供。就后者而言,按照規(guī)定,杭州市社區(qū)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該?？顚Ｓ?span lang="EN-US">,統(tǒng)一由街道 “社區(qū)賬務(wù)中心”負(fù)責(zé)代理,實(shí)行“居賬街審”。但“三位一體”的復(fù)合身份,帶 來了社區(qū)資金來源部門的多頭性,增加了社區(qū)資金有效管理的難度。
二 “居社分立”:寧波市社區(qū)工作站的設(shè)置及運(yùn)行特征分析
2003年3月,寧波市海曙區(qū)區(qū)委辦公室、區(qū)政府辦公室發(fā)布《關(guān)于深化社區(qū)管理 體制改革做好社區(qū)居委會(huì)換屆選舉試點(diǎn)工作的意見》,提出對(duì)現(xiàn)行社區(qū)管理體制進(jìn) 行改革,并探索出“選聘分離”模式。2007年,寧波市在海曙區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 將這一模式在全市推行開來。
（一）內(nèi)涵與特征
所謂“選聘分離”,是指把社區(qū)居委會(huì)的選舉與社區(qū)專職干部的聘任分開。社區(qū)居委會(huì)由民主選舉產(chǎn)生,社區(qū)專職干部由政府、街道辦事處或者社區(qū)居委會(huì)聘任,社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)合署辦公并接受社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。本文將寧波市的“選聘分 離”模式概括為“居社分立”模式。這一模式具有如下兩個(gè)關(guān)鍵特征。
1.社區(qū)居委會(huì)直接選舉,成員兼職化和志愿化
寧波市海曙區(qū)是全國(guó)第一個(gè)普遍推行社區(qū)直接選舉的城區(qū)。在社區(qū)直接選舉過程 中,社區(qū)把社區(qū)居委會(huì)候選人提名權(quán)完全交給居民群眾,由組織關(guān)系在社區(qū)的黨員、社區(qū)全體居民群眾或戶代表、駐社區(qū)單位代表聯(lián)合提名推薦確定候選人;候選人經(jīng)公 示、醞釀之后,由居民直接差額選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會(huì)成員。同時(shí),社區(qū)居委會(huì)主要由 社區(qū)內(nèi)社會(huì)知名人士（政府官員、企業(yè)精英等）兼職擔(dān)任,社區(qū)居委會(huì)定期向社區(qū)成員代表大會(huì)報(bào)告工作,并接受其監(jiān)督評(píng)議。
2.社區(qū)工作站“實(shí)體化”,社區(qū)工作者專職化
寧波市的社區(qū)居委會(huì)統(tǒng)一下設(shè)社區(qū)工作辦公室,辦公室設(shè)置若干工作委員會(huì),主 要承擔(dān)社區(qū)居委會(huì)交辦的社區(qū)自治事務(wù)以及政府轉(zhuǎn)移的社區(qū)行政事務(wù)和公共服務(wù)。社 區(qū)工作辦公室執(zhí)行社區(qū)居委會(huì)（董事會(huì)）的決定,接受其考核和監(jiān)督,并接受街道辦 事處的工作指導(dǎo)。社區(qū)工作站的辦公經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)所由街道辦事處提供。社區(qū)工作辦公室由專職社區(qū)工作者組成,設(shè)辦公室主任,一般由社區(qū)居委會(huì)主任兼任。專職社區(qū)工作者則采取政府出錢、居委會(huì)聘用的辦法產(chǎn)生。
（二）運(yùn)行績(jī)效
1.在一定程度上理順了政府和社區(qū)的關(guān)系,提高了社區(qū)治理績(jī)效
海曙區(qū)一位副區(qū)長(zhǎng)指出:“如果沒有職業(yè)化社工而只有一個(gè)選聘合一的自治組織,政府的這些社會(huì)化的行政事務(wù)因?yàn)樽罱K必須派發(fā)到社區(qū)而會(huì)沖擊社區(qū)自治,社區(qū)自治與政府管理就會(huì)出現(xiàn)矛盾。” “選聘分離”實(shí)現(xiàn)了社區(qū)公共事務(wù)決策與執(zhí)行兩分 開。一方面,社區(qū)居委會(huì)只履行社區(qū)公共事務(wù)決策的職能,這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了社 區(qū)居委會(huì)自治功能的歸位,提高了社區(qū)自治效能;另一方面,這一做法也提高了社區(qū) 工作者的職業(yè)化和專職化水平,以及處理社區(qū)公共事務(wù)的效率。
2.為社區(qū)成員參與社區(qū)公共事務(wù)提供了制度框架
目前全國(guó)絕大多數(shù)城市都規(guī)定社區(qū)居委會(huì)成員必須是無職業(yè)人員,這限制了一些精英人物參與社區(qū)的治理。寧波市實(shí)行“選聘分離”,意味著每一個(gè)社區(qū)成員都有選 擇“社區(qū)當(dāng)家人”的權(quán)利和機(jī)會(huì)。這大大激發(fā)了社區(qū)普通居民的參與熱情,也為社區(qū) 精英參與社區(qū)管理和決策提供了一個(gè)制度框架。
3.有利于社區(qū)工作者的專業(yè)化與職業(yè)化
“選聘分離”模式對(duì)社區(qū)工作者做出了四項(xiàng)規(guī)定:一是資格準(zhǔn)入,對(duì)其提出更高 的素質(zhì)要求;二是在來源上打破地域界限,面向社會(huì)公開招聘;三是契約管理,打破身份限制,競(jìng)爭(zhēng)上崗;四是提高待遇,讓其享受醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、工傷等社會(huì)保障 待遇。上述做法大大提高了寧波社區(qū)工作者的素質(zhì),解決了目前社區(qū)工作者文化層次偏低、年齡偏大、素質(zhì)不高等問題。
4.有效整合了社區(qū)的各種資源
“選聘分離”模式通過吸納社區(qū)單位精英參與社區(qū)民主選舉,進(jìn)入社區(qū)居委會(huì),從 而將居住和工作在同一社區(qū)、有不同隸屬關(guān)系的黨組織和單位聯(lián)結(jié)在一起,形成了“資源共用、事務(wù)共商、成本共擔(dān)、收益共享”的參與式治理模式,促進(jìn)了社區(qū)政治資源、 人才資源、社會(huì)資源和物質(zhì)資源的大整合,推動(dòng)了社區(qū)與單位之間的共建和雙贏。
（三）存在的問題
1.社區(qū)居委會(huì)自治的熱情能否持久面臨挑戰(zhàn)
寧波“選聘分離”模式曾明確規(guī)定,除“黨政一肩挑”者外,絕大多數(shù)社區(qū)居委會(huì)成員都是兼職,不取酬勞。其背后的理念固然是良好的、令人稱道的,但需要 社區(qū)居委會(huì)成員具有強(qiáng)大的志愿精神與奉獻(xiàn)精神。就目前我國(guó)公民社會(huì)及其意識(shí)的 發(fā)育情況來看,其運(yùn)作基礎(chǔ)顯然還不穩(wěn)固。實(shí)際上,寧波市已經(jīng)改變起初的“義務(wù) 制”,為社區(qū)居委會(huì)成員發(fā)放定量補(bǔ)貼。
2.社區(qū)工作辦公室職責(zé)不清,社區(qū)行政化難以避免
在“選聘分離”模式中,社區(qū)工作辦公室面臨雙重管理,既要向社區(qū)居委會(huì)負(fù) 責(zé),承擔(dān)社區(qū)居委會(huì)交辦的社區(qū)自治事務(wù);又要向政府負(fù)責(zé),承擔(dān)政府移交的社區(qū)行 政事務(wù)和公共服務(wù)事務(wù)。這容易讓社區(qū)工作辦公室陷入職責(zé)不清的境地。此外,由于 政府提供社區(qū)工作站的人頭經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi),掌握業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán),因而也可以名正言順 地向社區(qū)工作辦公室轉(zhuǎn)移事務(wù),社區(qū)的行政化仍舊不可避免。
3.社區(qū)治理成本高昂
盡管社區(qū)居委會(huì)成員絕大部分實(shí)行了兼職化,并整合了部分單位資源,但由于社 區(qū)工作者的職業(yè)化和專職化,再加上兼職社區(qū)居委會(huì)成員也領(lǐng)取一定補(bǔ)貼,因而政府 對(duì)于社區(qū)管理方面的投入急劇增長(zhǎng)。
4.“選聘分離”模式的普適性存在一定限度
從調(diào)查情況來看,寧波市社區(qū)體制改革的成功及有效運(yùn)轉(zhuǎn),主要取決于兩大因 素:一是地方經(jīng)濟(jì)雄厚實(shí)力的支撐;二是社會(huì)資本的發(fā)育,尤其是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)精英志愿 精神的彰顯。很明顯,全國(guó)大多數(shù)城市尤其是中西部城市,并不具備這兩個(gè)條件,尤 其是后者具有很強(qiáng)的地域性,與區(qū)域性的特定文化與人文精神關(guān)系密切。
三 兩種社區(qū)工作站設(shè)置模式比較
杭州推行的“三位一體”社區(qū)治理模式以及寧波的“選聘分離”模式,代表了浙江省近年來探索基層社區(qū)體制改革的兩種基本取向,即“居社合一”與“居社分 立”。這些改革都試圖解決政府行政管理與社區(qū)自治管理之間的內(nèi)在困境,只是由于 改革理念與實(shí)際情況和條件的差異而選擇了兩種不同的改革路徑。
（一）杭州、寧波兩地社區(qū)治理模式的比較
1.設(shè)置模式比較
其共同特征大致表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先,二者都堅(jiān)持了“議行分設(shè)”的改革方向。所謂“議行分設(shè)”中的“議”,是指社區(qū)事務(wù)由社區(qū)居委會(huì)討論、研究和審議, 社區(qū)居委會(huì)行使決策權(quán),是社區(qū)工作的掌舵機(jī)構(gòu)?！靶小笔侵敢陨鐓^(qū)工作站為代表的 執(zhí)行機(jī)構(gòu),具體負(fù)責(zé)社區(qū)的日常管理事務(wù),對(duì)社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé),是社區(qū)工作的“劃 槳”機(jī)構(gòu)。實(shí)行“議行分設(shè)”的目的,就是創(chuàng)新社區(qū)治理結(jié)構(gòu),通過政社分開理順社 區(qū)內(nèi)部各類關(guān)系,使社區(qū)居委會(huì)有更多的時(shí)間和精力致力于社區(qū)自身事務(wù),真正實(shí)現(xiàn) 社區(qū)內(nèi)部政府管理與社區(qū)自治管理的良性互動(dòng)。其次,二者都采取了“選聘分離”的 方法。即社區(qū)居委會(huì)成員經(jīng)由社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生,而社區(qū)工作站成員都是通過街道辦事處或者社區(qū)居委會(huì)聘任產(chǎn)生的?！斑x聘分離”這一表述,主要被用來概括寧波 市的社區(qū)治理體制改革及其特征,但這一概括過于寬泛。從杭州市的社區(qū)居委會(huì)成員與社區(qū)工作者的產(chǎn)生方式來看,其實(shí)也是同樣實(shí)行這一方法。這一方法既有助于解決社區(qū)居委會(huì)自治功能殘缺、社區(qū)工作者隊(duì)伍機(jī)制不活和社會(huì)公共管理無序的問題,也 有助于實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)化職能向基層的轉(zhuǎn)移,使政府的社會(huì)化職能在社區(qū)平臺(tái)得以實(shí)現(xiàn) 和強(qiáng)化。最后,社區(qū)工作站成員（社工）都實(shí)行專職化。杭州與寧波的社區(qū)工作站成員都是由政府出資聘用的,社工的招聘由各區(qū)政府、街道辦統(tǒng)一操作前期甄選考核工 作,各居委會(huì)參加面試并簽訂年度勞動(dòng)合同。居委會(huì)掌握“用人權(quán)”,如果社工績(jī)效 考核不達(dá)標(biāo),可依法終止或解除其勞動(dòng)合同。此外,杭州與寧波在最近這些年都提高 了社區(qū)工作者的工資與保障水平,這使得社工成為競(jìng)爭(zhēng)力很強(qiáng)的職業(yè),也大大提升了 社區(qū)工作者隊(duì)伍的專業(yè)化與職業(yè)化水平。
當(dāng)然,在社區(qū)工作站的設(shè)置上,杭州“三位一體”社區(qū)治理模式與寧波“選聘分 離”模式之間還存在著明顯的差異,主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
（1）社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處的關(guān)系不同。杭州市“三位一體” 社區(qū)治理模式,在本質(zhì)上是通過角色擴(kuò)容的改革方式,將居委會(huì)結(jié)構(gòu)體制進(jìn)行名義上的分化,從而在基層政府與社區(qū)內(nèi)形成一種制度化的委托-代理關(guān)系。這一模式下的社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì),在組織結(jié)構(gòu)與實(shí)際職能上沒有分離,社區(qū)工作站實(shí)際上是社區(qū)居委會(huì)的同體組織。因此,這種模式中社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)工作站是相互支持、相 互補(bǔ)充的并列平行關(guān)系;社區(qū)工作站與街道辦事處是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。而寧波市 “選聘分離”的社區(qū)治理模式,則是一種通過角色分化的改革方式,將居委會(huì)結(jié)構(gòu)體 制進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的分離,使不同性質(zhì)的社區(qū)組織承擔(dān)相應(yīng)的公共職能。這一模式下的社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)在組織結(jié)構(gòu)與實(shí)際職能上實(shí)現(xiàn)了分離。因而,這種模式中的社 區(qū)居委會(huì)與社區(qū)工作站之間,不僅表現(xiàn)為一種合作關(guān)系,更是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān) 系。同時(shí),這種模式下的社區(qū)工作站,也被“收編”為街道辦事處的“派出機(jī)構(gòu)”, 因而與街道辦事處之間同樣是一種被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。
（2）社區(qū)工作站和社區(qū)居委會(huì)的成員特征不同。杭州市“三位一體”社區(qū)治理模式,采取的是一種交叉任職方式。正是這種組織之間的交叉任職,在一定程度上節(jié)省了行政成本,卻導(dǎo)致了組織角色模糊以及法律性質(zhì)上的未做明確區(qū)分。而寧波市的“選聘 分離”社區(qū)治理模式,則實(shí)行人員完全分離。社區(qū)居委會(huì)成員通過選舉產(chǎn)生,社區(qū)工作 站則主要由基層人民政府或街道辦事處出錢聘用社區(qū)專職干部,并與經(jīng)居民選舉產(chǎn)生的 社區(qū)居委會(huì)成員合署辦公。在居委會(huì)成員是否兼職化問題上,杭州市“三位一體”社區(qū)治理模式中的社區(qū)居委會(huì)多數(shù)實(shí)行專職化,即具有明確的身份特征。而在寧波市“選聘 分離”社區(qū)治理模式下,社區(qū)居委會(huì)成員一般是以兼職為主（最近這幾年出現(xiàn)了專兼結(jié) 合的趨勢(shì)）;而社區(qū)工作站內(nèi)人員,則完全由全日制的專職社工組成。
2.運(yùn)行績(jī)效比較
依據(jù)治理理論的基本觀點(diǎn),社區(qū)體制改革的基本取向,是政府組織的社區(qū)行政管 理、社區(qū)組織的社區(qū)自治管理、其他社會(huì)組織的社區(qū)公共服務(wù)相互分離。社區(qū)體制改 革績(jī)效的判斷標(biāo)準(zhǔn),在于是否有利于避免社區(qū)居委會(huì)行政化,是否有利于避免社區(qū)居 委會(huì)邊緣化,是否有利于街道辦事處轉(zhuǎn)移職能、減少行政層級(jí),是否有利于減少社區(qū) 治理成本,是否有利于提高社區(qū)行政管理和社區(qū)公共服務(wù)效能。通過對(duì)杭州與寧波兩種社區(qū)工作站設(shè)置和運(yùn)行模式的分析,可以發(fā)現(xiàn),這兩種改革取向在實(shí)際的運(yùn)作中, 既有有助于理順政府管理與社區(qū)自治管理二者關(guān)系的一面,又在實(shí)際的運(yùn)作中或多或 少地存在一些問題。
杭州市“三位一體”社區(qū)治理模式,實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居委會(huì)自治與社區(qū)行政管理在職能上的相對(duì)分開,但社區(qū)自治管理與政府（社區(qū)）行政管理在組織結(jié)構(gòu)上并未分 開,社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)在組織和職能上也沒有分開。這種模式有利于突出社區(qū)黨組織在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位,同時(shí)也有助于避免社區(qū)居委會(huì)的邊緣 化,提高政府社區(qū)行政管理效能,但卻難以避免社區(qū)居委會(huì)的行政化,同時(shí)在一定 程度上不可避免地妨礙了社區(qū)自治組織與自治能力的發(fā)展。寧波市“選聘分離”社區(qū)治理模式,初步實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治管理與政府行政管理在組織和職能上的雙分開。 這一改革是通過角色分化的改革方式,將居委會(huì)結(jié)構(gòu)體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的分離,使不 同的社區(qū)組織承擔(dān)相應(yīng)的公共職能。這樣既有助于防止社區(qū)居委會(huì)的過度行政化, 亦有助于避免社區(qū)居委會(huì)的邊緣化,同時(shí)還有利于提高政府社區(qū)行政管理效能。這一改革的重要不足,在于增加了社區(qū)的治理成本,從而使這一經(jīng)驗(yàn)的推廣受到限制。
（二）兩地探索城市基層社會(huì)管理體制改革的價(jià)值與啟示
本文認(rèn)為,區(qū)別于國(guó)內(nèi)一些城市在社區(qū)工作站設(shè)置方面的激進(jìn)做法（如深圳鹽田模式）,杭州、寧波兩地社區(qū)工作站的設(shè)置,做到了與地方自身的特點(diǎn)高度結(jié)合,具有更大的務(wù)實(shí)性。這是兩地探索城市基層社會(huì)管理體制改革的最重要的價(jià)值 與啟示。
1.兩地的改革探索具有過渡性、漸進(jìn)性的特點(diǎn)
2000年以來,浙江省開展了以“社區(qū)建設(shè)”為重要內(nèi)容的城市基層社會(huì)管理體 制改革。這一改革的背景,是壓力型體制迫使地方政府在將巨量的社會(huì)管理與公共服務(wù)任務(wù)向基層下移的同時(shí),規(guī)避政府職能部門在社區(qū)下沉職能業(yè)務(wù)時(shí)遭遇的法律 困境,同時(shí)給予基層自治管理適度空間。在這一背景下,杭州、寧波兩地新一輪基 層社會(huì)管理體制改革的首要目標(biāo),不在于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共治理理論所主張的合作、參 與、效率、共享等理念,而在于借助基層既有的組織資源,引入社會(huì)性力量參與其 中,以克服政府在基層社會(huì)管理中的不足。這也就決定了當(dāng)前新一輪城市基層社會(huì)管理體制改革必然具有過渡性與漸進(jìn)性的特點(diǎn)。
2.兩地的改革都考慮到現(xiàn)實(shí)的限制,努力在條件約束下實(shí)行制度創(chuàng)新
（1）在國(guó)家法律設(shè)定的制度框架的約束下,向基層社區(qū)下沉管理職能。政府如 何避開向社區(qū)過度下沉職能業(yè)務(wù)時(shí)遭遇的法律困境,一直是杭州、寧波兩地政府尋求社區(qū)管理體制創(chuàng)新的重要考量。“社區(qū)工作站”的設(shè)立,無疑從法律層面較好地解決 了此類問題。杭州市“三位一體”社區(qū)治理體制改革雖然只是一種名義上的角色擴(kuò)容,但足以克服當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)政府行政職能的法律障礙;而寧波市的改革則能夠更好地規(guī)避上述法律困境。
（2）在人員編制和治理資源有限的前提下,提供最優(yōu)化的社區(qū)公共服務(wù)。城市 居民對(duì)公共服務(wù)需求日益增多,而人員編制和治理資源有限,是浙江省地方城市基層 社會(huì)管理體制創(chuàng)新面臨的另一困境。對(duì)此,杭州“三位一體”復(fù)合型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì),大大節(jié)約了治理成本。而寧波“選聘分離”體制中,通過“社區(qū)居委會(huì)除主任外,委員都是‘義工’,不拿任何工資”這一規(guī)定,也節(jié)約了大量的治理成本。此外,兩地共同采取的大力發(fā)展專業(yè)社工的做法,也有助于降低治理成本。
（3）在社會(huì)自主性能力較低、公民社會(huì)發(fā)展不成熟的背景下,探索政府行政管 理與社區(qū)自治管理的良性互動(dòng)。浙江省城市社會(huì)自治管理的能力普遍較低,即使政府有意轉(zhuǎn)變政府職能,社會(huì)組織也無法有效承接。這是浙江省城市基層社會(huì)管理體制創(chuàng) 新面臨的第三個(gè)重要約束。對(duì)此,杭州與寧波都比較注重社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)工作站之 間的互動(dòng)。既通過向社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)來激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)的熱情,又通過社區(qū)自治與社區(qū)民主來收集更多的社區(qū)居民需求信息,提高社區(qū)工作站的工作績(jī)效,從而實(shí)現(xiàn)了政府行政管理與社區(qū)自治管理的良性互動(dòng)。雖然相對(duì)于改革的 最終目標(biāo)而言這是一種妥協(xié),但在實(shí)踐中,卻是實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自治管理良 性互動(dòng)的最佳手段。
3.兩地的改革探索都是從自身的實(shí)際情況出發(fā),走出適合地方實(shí)際的改革之路
杭州之所以能夠探索形成“三位一體”社區(qū)治理模式,在于其近年來不斷探索實(shí)踐的復(fù)合型治理思路。此外,杭州市近年來致力于推行“民主促民生”戰(zhàn)略,成為杭州市將社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)改造成為并行的同體關(guān)系的重要原因。寧波市以海曙 區(qū)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)探索出來的“選聘分離”模式,同樣具有寧波的鮮明特色。首先,較強(qiáng) 的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為寧波“選聘分離”體制提供了創(chuàng)新基礎(chǔ)。其次,“選聘分離”體制還需要強(qiáng)大的志愿精神,這也與寧波市長(zhǎng)期具有的“敢于擔(dān)當(dāng)”“回饋社會(huì)”的城市精神 相關(guān)。
（三）兩地探索城市基層社會(huì)管理體制改革的限度
就改革的目標(biāo)與實(shí)踐后果而言,杭州與寧波的改革,無疑都達(dá)到了提高社區(qū)居委 會(huì)自治、社區(qū)行政管理和社區(qū)公共服務(wù)效能的初衷。然而,雖然都著眼于理順政府行政管理與社區(qū)自治管理間的關(guān)系,但結(jié)果卻都無法避免社區(qū)行政化的傾向。
杭州市“三位一體”社區(qū)治理模式盡管沒有增加新的行政層級(jí),但卻無法從根本上阻止政府“轉(zhuǎn)嫁”職能的傾向。因?yàn)樵凇叭灰惑w”復(fù)合型社區(qū)治理結(jié)構(gòu) 下,基層社區(qū)治理主體必然既承擔(dān)著協(xié)助政府開展行政管理的職能,也承擔(dān)著協(xié) 助政府提供基本公共服務(wù)的職能,還承擔(dān)著社區(qū)自治的職能。從“結(jié)構(gòu)-功能” 的角度來看,“三位一體”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)必然決定了社區(qū)治理主體（包括社區(qū)居委會(huì)）的行政管理與公共服務(wù)功能進(jìn)一步擴(kuò)大,并有可能被納入行政系統(tǒng),行政化傾向有可能越來越重。與杭州的模式相比,寧波的“選聘分離”模式盡管更有 利于避免行政力量過度介入社區(qū),但也沒有從根本上解決社區(qū)行政化問題。一方 面,社區(qū)工作站角色不清,難免出現(xiàn)行政化。社區(qū)工作辦公室既從事自治事務(wù), 也從事政府管理和服務(wù)事務(wù),其功能過寬,職能不清,工作負(fù)擔(dān)重,實(shí)際上是政 府在社區(qū)層面設(shè)立的一條“腿”。另一方面,社區(qū)居委會(huì)擁有的法定自治功能的轉(zhuǎn)移以及資源和權(quán)力的缺失,使社區(qū)居委會(huì)工作積極性不能持久面臨挑戰(zhàn),在被制度邊緣化的同時(shí),更可能出現(xiàn)自我邊緣化?？梢?span lang="EN-US">,無論是杭州市的“三位一體”社區(qū)治理模式,還是寧波市的“選聘分離”模式,就其實(shí)質(zhì)而言,都沒有走出社區(qū)行政化的困境。 在一定程度上說,杭州、寧波兩地探索城市基層社會(huì)管理體制所遭遇的這一
困境,其實(shí)是目前全國(guó)社區(qū)體制的共同問題。其原因在于,這一改革基本上都是由 各級(jí)地方政府所設(shè)計(jì)、推動(dòng)的。政府的這些改革探索,沒有實(shí)現(xiàn)價(jià)值理念的根本轉(zhuǎn)換,因此也就不可能從根本上觸動(dòng)現(xiàn)行城市管理體制的基本架構(gòu)。地方政府心目中 的社區(qū)定位,不是西方國(guó)家嚴(yán)格意義上的地方自治共同體,而是城市行政管理單位 和公共服務(wù)的集體消費(fèi)單元。只要政府的理念沒有從“政府本位”向“社會(huì)本位” 轉(zhuǎn)換,各地的基層社會(huì)管理體制改革就不可能真正超脫“垂直整合”的傳統(tǒng)模式。 如此,社區(qū)空間就不可避免地成為政府組織獨(dú)占性的活動(dòng)空間,社區(qū)行政化的傾向 也就不可避免了。
四 推進(jìn)城市社區(qū)工作站改革的幾點(diǎn)建議
（一）進(jìn)一步理清政府與社區(qū)職能邊界,探索符合各地實(shí)際的社區(qū)公共事務(wù)分類治理模式
所謂社區(qū)公共事務(wù)分類治理,就是政府社會(huì)管理、社區(qū)自治管理（含其他社會(huì)組織的社會(huì)管理）相互分開的過程。借鑒國(guó)內(nèi)有關(guān)學(xué)者的研究 ,根據(jù)“事務(wù)屬性”“責(zé) 任主體”和“相近事務(wù)合并”三項(xiàng)原則,實(shí)際可以將目前城市社區(qū)公共事務(wù)細(xì)分為社 區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)以及社區(qū)組織事務(wù)三種基本類型。這三類事務(wù)有著不同的 具體內(nèi)容,同時(shí)對(duì)應(yīng)著不同的責(zé)任主體。其中,社區(qū)行政事務(wù)的責(zé)任主體為政府組 織,而具體對(duì)應(yīng)的內(nèi)容通常又可分為社區(qū)行政管理事務(wù)、社區(qū)行政執(zhí)法事務(wù)、公共信 息采集事務(wù)等。社區(qū)公共服務(wù)是面向社區(qū)居民所提供的政策法規(guī)咨詢、信息發(fā)布與查詢、網(wǎng)上參保和申報(bào)、退休人員社區(qū)管理等社會(huì)化的服務(wù)事務(wù),具體包括特定人群服 務(wù)、市政服務(wù)、物業(yè)服務(wù)三個(gè)小類的內(nèi)容,其對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體為一般性社會(huì)組織（主 要為社區(qū)社會(huì)組織）。社區(qū)第三類公共事務(wù)是社區(qū)自治事務(wù),是由社區(qū)自治組織承擔(dān) 的社區(qū)法定組織事務(wù)以及鄰里互助事務(wù)等。只有依據(jù)此種分類,并展開逐步探索,才 能明確城市基層自治組織和基層政府之間的職能邊界,恢復(fù)城市社區(qū)居民自治組織的地位,提升社區(qū)自治組織的矛盾調(diào)解能力。
（二）站在“民主與民生”戰(zhàn)略的高度,重新構(gòu)建城市社區(qū)內(nèi)部社區(qū)自治發(fā)展與社區(qū)行政管理、社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)
當(dāng)前的城市基層社會(huì)管理體制改革的思路,仍舊側(cè)重于理順政府社區(qū)公共管理（服務(wù)）與社區(qū)自治管理間的關(guān)系,并認(rèn)為這兩個(gè)主體應(yīng)該分別作用于不同的場(chǎng) 域。這實(shí)際上是對(duì)城市基層社會(huì)管理體制內(nèi)政府社區(qū)管理與社區(qū)自治管理關(guān)系的誤判。現(xiàn)代治理理論以及來自杭州、寧波等地的實(shí)踐已經(jīng)表明,社區(qū)公共管理（服 務(wù)）與社區(qū)自治管理之間實(shí)際上是一種辯證的互相促進(jìn)關(guān)系。一方面,只有通過社 區(qū)工作站向社區(qū)居民提供實(shí)實(shí)在在的優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)以及其他公共品,才能真正讓社區(qū)居民意識(shí)到社區(qū)存在的價(jià)值,并最大限度地激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情,從而推動(dòng)社區(qū)自治的發(fā)展;另一方面,也只有通過積極推進(jìn)社區(qū)自治與社區(qū)民主,才能真正收集到社區(qū)居民的需求信息,也才能真正做到基層政府公共服務(wù)供給與社區(qū)居民需求的內(nèi)在一致性,從而提高社區(qū)工作管理（服務(wù)）的工作績(jī)效。由此,推進(jìn)浙江省基層社會(huì)管理體制改革,就要站在“民主與民生”戰(zhàn)略的高度,著眼于重新構(gòu)建城市社區(qū)內(nèi)部社區(qū)自治發(fā)展與社區(qū)行政管理、社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制。具體 而言,可建構(gòu)如下具體運(yùn)行方式。1社區(qū)居委會(huì)在開展居民需求調(diào)查的基礎(chǔ)上,了 解居民需求并發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題,然后召開居民代表大會(huì)或居民協(xié)商議事會(huì),確定解決 問題的先后順序。2確定解決問題的順序,“著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí) 的利益問題”。其具體步驟:一是居委會(huì)通過社會(huì)組織（如市民學(xué)校、文體協(xié)會(huì)、 治保組織等）開展自治管理和自治服務(wù)依次解決問題;二是居委會(huì)將不能自行解決 的問題反映給政府部門和街道,由政府解決。政府解決社區(qū)問題的方式有兩種:直 接提供服務(wù),由政府部門直接進(jìn)行行政管理執(zhí)法;通過向公營(yíng)事業(yè)部門、街區(qū)綜合 服務(wù)中心、街區(qū)物業(yè)服務(wù)中心等社會(huì)中介組織購(gòu)買服務(wù)。3民間組織和政府部門將處理的結(jié)果反饋給社區(qū)居委會(huì),由社區(qū)居委會(huì)組織居民進(jìn)行評(píng)估,確定問題是否解決。
（三）以“街道社區(qū)化”為改革取向,推動(dòng)街道辦體制調(diào)整,作為推進(jìn)城市基層 社會(huì)管理體制的重要一環(huán)
從杭州、寧波等地的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn),目前這些地方的城市基層社會(huì)管理體制改革的探索主要著眼于社區(qū)治理體制改革,改革的重點(diǎn)與重心主要局限于社區(qū)。實(shí)際 上,包括社區(qū)工作站設(shè)置模式探索在內(nèi)的整個(gè)城市基層社會(huì)管理體制改革的成功, 離不開政府尤其是街道辦事處層面的配套推進(jìn)。2000年以來,我國(guó)許多地方已開始 了以解決“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制存在的缺陷為重點(diǎn)的新一輪街道體制改革, 主要有“青島模式”“南京模式”“武漢模式”“深圳模式”等。這些改革都突出 了“街道社區(qū)化”的改革取向。所謂“街道社區(qū)化”,就是通過改變其原來區(qū)政府 派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì),按照現(xiàn)代治理理念,建立起以政府為主導(dǎo)、社會(huì)多方共同參與的 現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。街道辦事處的職能,主要是對(duì)社區(qū)內(nèi)的各職能部門派出機(jī)構(gòu)、居民自治組織以及社區(qū)內(nèi)的各法人團(tuán)體和單位之間進(jìn)行協(xié)商。這樣既保留了街道行 政調(diào)控的職能和地位,又能夠較好地解決現(xiàn)有的問題。將行政式的調(diào)控改為協(xié)商式的調(diào)解,緩解了街道辦事處的行政壓力,從而與居民自治組織之間形成了良性的互補(bǔ)。
（四）繼續(xù)深化社區(qū)工作站體制改革,緩解社區(qū)工作站的行政化傾向
目前杭州、寧波等地的社區(qū)工作站普遍存在嚴(yán)重的行政化傾向,實(shí)際上成為街道辦事處的一級(jí)下延管理機(jī)構(gòu)。
1.重組機(jī)構(gòu)
在原有社區(qū)工作站基礎(chǔ)上,設(shè)立社區(qū)工作服務(wù)站,并與原有社區(qū)工作站在職能上 予以區(qū)分。其中,社區(qū)工作站主要負(fù)責(zé)政府向社區(qū)下沉的社區(qū)行政管理事務(wù),包括社 區(qū)行政執(zhí)法事務(wù)、公共信息采集事務(wù)等,嚴(yán)格遵循“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則;社區(qū)工作服務(wù) 站主要負(fù)責(zé)街道與社區(qū)向居民提供公共服務(wù),包括特定人群服務(wù)、市政服務(wù)、物業(yè)服務(wù)等,主要分為有償服務(wù)、政府購(gòu)買服務(wù)、資源供給服務(wù)等方式。
2.合理定位社區(qū)工作服務(wù)站角色
社區(qū)工作服務(wù)站不應(yīng)是街道辦事處內(nèi)設(shè)的或者延伸出來的管理機(jī)構(gòu),而是一個(gè)綜合服務(wù)性組織,是政府為整合社區(qū)服務(wù)資源,由單一服務(wù)向綜合服務(wù)過渡的平臺(tái)和組織機(jī)制,在組織上可采取公營(yíng)獨(dú)立事業(yè)單位或者民辦非企業(yè)單位的形式。
3.社區(qū)工作準(zhǔn)入制應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)
結(jié)合目前社區(qū)工作站管理體制的現(xiàn)實(shí)情況,針對(duì)社區(qū)工作準(zhǔn)入制,可以考慮采取 兩步走策略。一是把準(zhǔn)入制暫改為報(bào)備制,即所有進(jìn)入社區(qū)的工作均需向社區(qū)管理部門報(bào)備。要求街道配合此項(xiàng)工作的開展;社區(qū)工作站接到工作任務(wù)后,有關(guān)部門根據(jù)工作要求到市或區(qū)社區(qū)辦進(jìn)行報(bào)備,為下一步優(yōu)化社區(qū)工作提供依據(jù)。二是當(dāng)報(bào)備制 實(shí)施到一定階段,社區(qū)工作狀況基本摸清后,執(zhí)行工作準(zhǔn)入制,以規(guī)范社區(qū)工作。社區(qū)工作站應(yīng)得到街道的高度重視;社區(qū)管理部門作為指導(dǎo)單位,應(yīng)參與社區(qū)工作站的人員編制、經(jīng)費(fèi)安排,切實(shí)起到指導(dǎo)作用。
4.科學(xué)處理“費(fèi)”與“事”的相互關(guān)系
目前浙江省范圍內(nèi),“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則在城市社區(qū)基層難以落實(shí),主要原因集中 在兩個(gè)方面:一是有些工作是臨時(shí)性、突發(fā)性、無法預(yù)料的,難以確定應(yīng)當(dāng)相應(yīng)配套 多少經(jīng)費(fèi);二是有關(guān)部門在給社區(qū)布置任務(wù)時(shí),本身經(jīng)費(fèi)也無法到位,自然難以落實(shí) “費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。針對(duì)第一種情況,社區(qū)工作站應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步牢固樹立為民服務(wù)的理念, 只要是職責(zé)范圍內(nèi)的工作,應(yīng)該無條件地完成,事后再協(xié)商經(jīng)費(fèi)。針對(duì)第二種情況, 則可考慮在政策層面出臺(tái)相關(guān)規(guī)定,以政府統(tǒng)籌支付的方式在街道設(shè)立一個(gè)資金賬戶,保證社區(qū)工作站的執(zhí)行經(jīng)費(fèi)能及時(shí)到賬,然后再由政府各職能部門與該賬戶之間定期結(jié)清。
（五）政府積極引入市場(chǎng)機(jī)制,改善社區(qū)工作站整體服務(wù)質(zhì)量
從調(diào)查情況來看,目前杭州、寧波等地的城市社區(qū)工作站在服務(wù)內(nèi)容上主要著眼于傳統(tǒng)福利領(lǐng)域,社區(qū)服務(wù)專業(yè)化程度還很不夠,很難對(duì)殘疾人、空巢老人、弱智兒童、精神康復(fù)者等群體提供高質(zhì)量、專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)。要真正做到契合社區(qū)居民 需要,改善社區(qū)服務(wù)質(zhì)量,就必須在社區(qū)公共服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制。20世紀(jì)90年代以 來,逐步形成的“準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制”理論[3]認(rèn)為,在社區(qū)公共服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制,對(duì)政府和社區(qū)居民都有好處。對(duì)于政府來說,可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),限制社區(qū)居民不合理及過度的服務(wù)需求。對(duì)于社區(qū)居民來說,則使其在獲得服務(wù)方面享有更加自由的選擇, 并獲得更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。從浙江省的具體情況來看,目前城市基層最適宜采用準(zhǔn)市場(chǎng) 機(jī)制供給的產(chǎn)品種類,主要包括社區(qū)教育、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療保健、郵政投遞、通信網(wǎng)絡(luò)、公共交通、有線電視、供電供水供氣、社區(qū)養(yǎng)老等。而具體的實(shí)施方式則可 以相對(duì)靈活,包括政府購(gòu)買公共產(chǎn)品、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單制等,都可 以因具體產(chǎn)品類型、服務(wù)對(duì)象而有所差異。引入市場(chǎng)機(jī)制時(shí)要掌握好兩個(gè)原則。一是 要根據(jù)不同服務(wù)主體的性質(zhì)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。例如,社區(qū)工作站直接為社區(qū)居民提供的 基本公共服務(wù)遵循福利性原則,一般不收費(fèi)或少量收費(fèi);企業(yè)為社區(qū)居民提供的便民 服務(wù)首先遵循市場(chǎng)原則,實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化;社區(qū)社會(huì)組織為社區(qū)居民提供的專業(yè)服務(wù) 則兼顧福利性原則和市場(chǎng)原則,協(xié)議收費(fèi)。二是要在社區(qū)公共服務(wù)不同供給主體之間建立起一種平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。只有具備較高的服務(wù)質(zhì)量和較低的收費(fèi)價(jià)格的社區(qū)公共服務(wù)供給主體,才能競(jìng)標(biāo)獲得服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí),政府需要出臺(tái)相關(guān)政策文件,積極完 善招投標(biāo)制度、考核評(píng)估制度、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等,為這些主體在公共服務(wù)供給之間的競(jìng)爭(zhēng)提供法律依據(jù)。
注 釋
[1]不同地方對(duì)于社區(qū)工作站的稱謂存在差異,如杭州稱社區(qū)公共服務(wù)工作站,寧波稱社區(qū)工作辦公室,北 京東城區(qū)稱社區(qū)公共服務(wù)社。雖然稱呼不一樣,但其實(shí)質(zhì)基本一致。
[2]“選聘分離”體制本身,包括了選舉制度與聘用制度兩個(gè)方面的探索,本文側(cè)重于后者。
[3]所謂“準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制”,就是以“政治民主協(xié)商制度”與“利益補(bǔ)償制度”為輔助的市場(chǎng)機(jī)制。相關(guān)論述 可參閱李雪萍《論城市社區(qū)公共產(chǎn)品的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制供給》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2009年第 3期。
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