裁判要旨
1. 國有土地上房屋征收項(xiàng)目的被征收人應(yīng)為被征收房屋的所有權(quán)人。若被征收房屋未進(jìn)行權(quán)屬登記，市、縣級人民政府逕行依據(jù)現(xiàn)場調(diào)查情況將戶主確定為被征收人，缺乏法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，屬于事實(shí)認(rèn)定不清。
2. 《國有土地上房屋征收評估辦法》第九條規(guī)定，房屋征收評估前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)單位對被征收房屋情況進(jìn)行調(diào)查，明確評估對象；對于未經(jīng)登記的建筑，應(yīng)當(dāng)按照市、縣級人民政府的認(rèn)定、處理結(jié)果進(jìn)行評估。
裁判文書
文書標(biāo)題及案號
標(biāo)題：北京市第四中級人民法院行政判決書
案號：（2018）京04行初844號
當(dāng)事人信息
原告曹江，男，1951年8月8日出生，漢族，住北京市門頭溝區(qū)。
委托代理人張合剛，北京市盛廷律師事務(wù)所律師。
委托代理人李丹陽，北京市盛廷律師事務(wù)所律師。
被告北京市門頭溝區(qū)人民政府，住所地北京市門頭溝區(qū)新橋大街36號。
法定代表人付兆庚，區(qū)長。
委托代理人王雷，北京市門頭溝區(qū)人民政府工作人員。
委托代理人楊練兵，北京市亞太律師事務(wù)所律師。
訴訟記錄
原告曹江不服被告北京市門頭溝區(qū)人民政府（以下簡稱門頭溝區(qū)政府）作出的門政征補(bǔ)決[2017]28號《房屋征收補(bǔ)償決定書》（以下簡稱《征補(bǔ)決定》），向本院提起行政訴訟。本院于2018年6月13日立案后，向被告門頭溝區(qū)政府送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書。本院依法組成合議庭，于2018年8月17日公開開庭審理了本案，原告委托代理人張合剛、李丹陽，被告門頭溝區(qū)政府的委托代理人王雷到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
案件基本情況
2017年2月27日，被告門頭溝區(qū)政府作出《征補(bǔ)決定》，主要內(nèi)容為：1.被征收人曹江自本決定書送達(dá)之日起15日內(nèi)，選擇征收補(bǔ)償方式。（1）產(chǎn)權(quán)置換方式。原房屋建筑面積138.02平方米，應(yīng)安置房屋面積203.57平方米，安置方案為兩居室1套，三居室2套；平房重置成新及裝修附屬物補(bǔ)償價(jià)226 891元，搬家費(fèi)2070元，各項(xiàng)移機(jī)費(fèi)1485元，周轉(zhuǎn)費(fèi)7200元（四個(gè)月），補(bǔ)償款合計(jì)237 646元，扣除應(yīng)繳房款73 935元，最終補(bǔ)償款總計(jì)為163 711元。安置房地址為石泉B2地塊2號樓X單元XXX室（64.01平方米）、中門寺XX號樓2XX室（83.56平方米）、中門寺XX號樓4XX室（83.56平方米）。（2）貨幣補(bǔ)償方式。房屋征收貨幣補(bǔ)償價(jià)款為2 389 704元，搬家費(fèi)2070元，各項(xiàng)移機(jī)費(fèi)1485元，周轉(zhuǎn)費(fèi)7200元（四個(gè)月），征收補(bǔ)償款總計(jì)為2 400 459元。2.被征收人自本決定書送達(dá)之日起15日內(nèi)選定征收補(bǔ)償方式的，按照選定的征收補(bǔ)償方式與門頭溝區(qū)房屋征收事務(wù)中心辦理征收補(bǔ)償手續(xù)；被征收人自本決定書送達(dá)之日起15日內(nèi)未選定征收補(bǔ)償方式的，視為選擇產(chǎn)權(quán)置換方式，門頭溝區(qū)房屋征收事務(wù)中心于10個(gè)工作日內(nèi)對征收補(bǔ)償款辦理提存公證。3.被征收人自本決定書送達(dá)之日起15日內(nèi)，完成被征收房屋的騰房、交房工作。
原告曹江訴稱，被告作出的《征補(bǔ)決定》存在以下違法情形：1.房屋補(bǔ)償縮水，建筑面積認(rèn)定嚴(yán)重縮水；2.用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋未經(jīng)評估違反法律規(guī)定；3.作出補(bǔ)償決定不具備《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）第二十六條規(guī)定的條件；4.評估機(jī)構(gòu)對涉案房屋出具兩次評估報(bào)告，結(jié)果相差懸殊；5.落款2015年3月21日的評估報(bào)告不能作為被告作出補(bǔ)償決定的依據(jù)；6.違反法定程序，未告知和聽取原告意見。綜上，原告訴請法院撤銷被告門頭溝區(qū)政府作出的《征補(bǔ)決定》。
原告曹江在法定期限內(nèi)向本院提交如下證據(jù)：1.《征補(bǔ)決定》，證明本案原告、被告適格；2.拆遷（房屋、土地）測繪示意圖，證明案涉房屋的坐落位置、權(quán)利人及房屋建筑面積；3. 門政征字[2012]3號《北京市門頭溝區(qū)人民政府房屋征收決定》（以下簡稱《征收決定》），證明涉案征收項(xiàng)目的簽約期限為2012年6月1日至2012年6月30日，房屋征收實(shí)施單位為北京市門頭溝區(qū)房屋征收事務(wù)中心和北京市門頭溝區(qū)龍泉鎮(zhèn)人民政府；4.房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議，證明2012年6月29日原告與門頭溝區(qū)房屋征收事務(wù)中心達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議且在簽訂期限內(nèi)；5.房屋征收收件單，證明2012年6月29日簽訂補(bǔ)償協(xié)議當(dāng)日拆遷公司收取原告的材料；6.門頭溝區(qū)采空棚戶區(qū)房屋整體征收（12標(biāo)段）拆遷工程中標(biāo)侯選人，證明北京鼎盛拆遷工程有限公司為門頭溝區(qū)采空棚戶區(qū)房屋整體征收（12標(biāo)段）的第一中標(biāo)候選人；7.《北京市城市住宅房屋征收評估結(jié)果報(bào)告》，證明房屋建筑面積，估價(jià)依據(jù)，估價(jià)報(bào)告有效期及出具日期；8.《北京市房屋征收估價(jià)結(jié)果通知單》，證明房屋位置示意圖與證據(jù)2完全一致；9.北京市房屋征收估價(jià)結(jié)果通知單送達(dá)回證，證明評估機(jī)構(gòu)2012年6月20日向原告送達(dá)估價(jià)結(jié)果，表明2012年6月20日前評估機(jī)構(gòu)對案涉房屋進(jìn)行過評估；10.錄音整理；11.光盤，證據(jù)10.11證明涉案房屋征收補(bǔ)償決定于2018年1月18日送達(dá)原告。
被告門頭溝區(qū)政府辯稱，被告具有作出《征補(bǔ)決定》的法定職權(quán)；被告作出的《征補(bǔ)決定》事實(shí)清楚、程序合法、適用依據(jù)正確。故被告請求依法駁回原告的訴訟請求。
被告門頭溝區(qū)政府在法定舉證期限內(nèi)向本院提供了以下證據(jù)：1.《征收決定》、門頭溝區(qū)采空棚戶區(qū)住宅房屋征收補(bǔ)償安置方案，證明區(qū)政府作出《征補(bǔ)決定》合法有效，被征收人的房屋位于征收范圍內(nèi)，以及對包含涉案平房范圍內(nèi)的棚戶區(qū)房屋征收的具體補(bǔ)償安置方案；2.（2013）一中行初字第849號《行政判決書》，（2013）高行終字第1665號《行政判決書》，證明《征收決定》及評估機(jī)構(gòu)選定合法有效，已由人民法院司法判決確認(rèn)；3.《致采空棚戶區(qū)房屋整體征收項(xiàng)目尚未騰退住戶的一封信》，證明征收部門再次啟動收尾階段地塊的騰退工作，規(guī)定了最后的搬遷獎勵期限，辦法；4.《門頭溝區(qū)采空棚戶區(qū)房屋整體征收項(xiàng)目公開選擇房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)公告》《被征收人協(xié)商選定房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)的通知》《房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)協(xié)商選定結(jié)果公告》《評估機(jī)構(gòu)協(xié)議選聘確認(rèn)單》、公開選擇評估機(jī)構(gòu)公示及房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)選定結(jié)果公示的照片，證明涉案征收項(xiàng)目已組織被征收人在規(guī)定的期限內(nèi)協(xié)商選定房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，根據(jù)多數(shù)被征收人意見確定房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)并依法公告；5.整體征收項(xiàng)目征收評估基準(zhǔn)價(jià)格公示，證明整體征收項(xiàng)目的評估基準(zhǔn)價(jià)格在發(fā)布征收決定時(shí)予以確定；6.評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)證書、評估機(jī)構(gòu)營業(yè)執(zhí)照、評估師執(zhí)業(yè)許可證，證明評估機(jī)構(gòu)及評估師具備合法的從業(yè)資格；7.《北京市門頭溝區(qū)人民政府關(guān)于征地拆遷范圍內(nèi)禁止搶搭強(qiáng)建，突擊裝潢以及暫停辦理相關(guān)手續(xù)的通告》（門政發(fā)[2010]18號），《北京市門頭溝區(qū)人民政府關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)禁止搶搭強(qiáng)建，突擊裝潢以及暫停辦理相關(guān)手續(xù)的通告》（門政發(fā)[2011]10號），《北京市門頭溝區(qū)人民政府關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)禁止搶搭強(qiáng)建，突擊裝潢以及暫停辦理相關(guān)手續(xù)的通告》（門政發(fā)[2012]8號），證明在2010年征收范圍確定后區(qū)政府連年發(fā)通知禁止搶搭強(qiáng)建等活動，在此活動中新產(chǎn)生的構(gòu)筑物、附著物等不予認(rèn)可和補(bǔ)償；8.被征收房屋衛(wèi)片影像對比報(bào)告，拆遷（按房屋、土地）測繪示意圖（分批下戶測量后匯總），拆遷（房屋、土地）測繪示意圖，證明被征收地址在2010年后存在搶搭強(qiáng)建房屋，據(jù)此對原告搶搭強(qiáng)建房屋的面積不予認(rèn)定；9.《北京市城市住宅房屋征收評估結(jié)果報(bào)告》（以下簡稱《評估報(bào)告》），評估報(bào)告送達(dá)回執(zhí)單，證明評估報(bào)告依法作出并依法向原告送達(dá)，原告一直未提出異議；10.北京市門頭溝區(qū)房屋征收調(diào)查登記表，有線電視業(yè)務(wù)（受理）派工單，大樓電器城銷售專用票，北京增值稅普通發(fā)票，郵政儲蓄北京分行代辦業(yè)務(wù)專用收據(jù)，證明被告在計(jì)算征收補(bǔ)償中已將各項(xiàng)移機(jī)費(fèi)等費(fèi)用計(jì)算在內(nèi)；11.《北京市門頭溝區(qū)人民政府房屋征收辦公室關(guān)于上報(bào)蔣鳳仙等74戶房屋征收補(bǔ)償決定的請示》，北京市門頭溝區(qū)人民政府公文批辦單，證明征收單位在簽約期限內(nèi)與被征收人達(dá)不成征收補(bǔ)償安置協(xié)議，征收部門依法報(bào)送區(qū)政府對被征收人作出征收補(bǔ)償決定的程序及內(nèi)容；12.《征補(bǔ)決定》，送達(dá)時(shí)的視頻光盤資料及光盤情況說明，證明由于原告自身的原因，超過期限未與征收部門簽約，政府依法作出了征收補(bǔ)償決定，并按照法律規(guī)定了進(jìn)行留置送達(dá)。
經(jīng)庭審質(zhì)證，原告提交的證據(jù)1系本案被訴行為、證據(jù)4、10不符合證據(jù)形式要求，本院不作為證據(jù)采納；原告提交的其他證據(jù)、被告提交的證據(jù)形式上符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》的規(guī)定，內(nèi)容真實(shí)、合法，與本案具有關(guān)聯(lián)性，可以作為認(rèn)定相關(guān)事實(shí)的依據(jù)，本院予以采信。
根據(jù)上述合法有效證據(jù)以及當(dāng)事人無爭議之陳述，本院認(rèn)定如下事實(shí)：因門頭溝區(qū)采空棚戶區(qū)房屋整體征收項(xiàng)目（以下簡稱涉案項(xiàng)目）建設(shè)的需要，門頭溝區(qū)政府于2012年5月28日作出《征收決定》，決定對北至九龍路，東至城子大街，南至山腳，西至圈門地區(qū)范圍內(nèi)的房屋實(shí)施征收，征收實(shí)施單位是北京市門頭溝區(qū)房屋征收事務(wù)中心（以下簡稱門頭溝區(qū)征收事務(wù)中心）、北京市門頭溝區(qū)龍泉鎮(zhèn)人民政府；該項(xiàng)目的簽約期限自2012年6月1日起至2012年6月30日止。該項(xiàng)目的征收補(bǔ)償安置方案即《門頭溝區(qū)采空棚戶區(qū)住宅房屋征收補(bǔ)償安置方案》（以下簡稱《補(bǔ)償方案》）與《征收決定》一并在征收范圍內(nèi)公布。此前，北京市門頭溝區(qū)房屋征收辦公室（以下簡稱門頭溝區(qū)房屋征收辦）于2012年4月29日在擬征收范圍內(nèi)發(fā)布《涉案項(xiàng)目公開選擇房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)公告》，針對本案征收涉案項(xiàng)目公開選擇房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)。2012年5月4日，門頭溝區(qū)房屋征收辦發(fā)布《涉案項(xiàng)目范圍被征收人協(xié)商選定房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)的通知》，通知被征收人可協(xié)商選定房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)。之后，門頭溝區(qū)房屋征收辦委托門頭溝區(qū)征收事務(wù)中心和屬地街道辦事處組織被征收人選定房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)。根據(jù)多數(shù)被征收人意見，門頭溝區(qū)房屋征收辦于2012年5月9日發(fā)布《涉案項(xiàng)目（第1-22標(biāo)段）房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)協(xié)商選定結(jié)果公告》，公布了被征收人選定的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)。2012年5月24日，北京中地聯(lián)合房地產(chǎn)評估有限公司（以下簡稱中地公司）等被選定的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)公布了涉案項(xiàng)目房屋征收評估基準(zhǔn)價(jià)格。
坐落于被征收房屋（以下簡稱涉案房屋）位于本案征收項(xiàng)目范圍內(nèi)，該房屋未進(jìn)行權(quán)屬登記。2012年5月27日，北京三友宇天測繪有限公司對被征收的涉案房屋進(jìn)行了測繪，認(rèn)定房屋總建筑面積為375.97平方米，且均為無證房屋。同日，北京鼎盛拆遷工程有限公司對涉案房屋制作《北京市門頭溝區(qū)房屋征收調(diào)查登記表》，該表中列有涉案房屋現(xiàn)狀示意圖，但沒有登記房屋建筑面積。2013年4月22日，中國四維測繪技術(shù)有限公司經(jīng)對被征收的涉案房屋2010年和2012年相衛(wèi)片影像進(jìn)行對比，認(rèn)定涉案房屋涉嫌大面積搶建院落，變化面積為329.92平方米。2015年3月21日，中地公司針對涉案房屋出具《北京市住宅房屋征收估價(jià)結(jié)果報(bào)告》（《評估結(jié)果報(bào)告》），載明該房屋建筑面積為138.02平方米，貨幣補(bǔ)償方式房屋征收評估價(jià)款為2 389 704元，房屋置換評估價(jià)款為226 891元，估價(jià)時(shí)點(diǎn)為2012年5月28日。該評估報(bào)告于2015年3月30日送達(dá)原告曹江。因門頭溝區(qū)房屋征收辦未能就房屋征收補(bǔ)償事宜與曹江達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，其于2017年1月25日報(bào)請門頭溝區(qū)政府作出房屋征收補(bǔ)償決定。2017年2月27日，門頭溝區(qū)政府根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）第二十六條規(guī)定對曹江作出《征補(bǔ)決定》，并于2018年1月18日送達(dá)曹江，另將該決定書在征收范圍內(nèi)予以公告。
另查：門頭溝區(qū)政府曾分別于2010年4月14日、2011年3月18日和2012年3月15日發(fā)布通告，禁止征地拆遷范圍內(nèi)的單位和個(gè)人實(shí)施搶搭強(qiáng)建、突擊裝潢等行為，并暫停辦理相關(guān)手續(xù)。北京市華東電子技術(shù)研究所不服門頭溝區(qū)政府作出的《征收決定》，于2012年9月27日向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟。經(jīng)審理，該院于2013年7月1日作出（2013）一中行初字第849號《行政判決書》，判決駁回北京市華東電子技術(shù)研究所的訴訟請求。該研究所仍不服，上訴于北京市高級人民法院。2013年12月20日，北京市高級人民法院作出（2013）高行終字第1665號《行政判決書》，判決撤銷一審判決，確認(rèn)《征收決定》涉及住宅房屋征收補(bǔ)償?shù)牟糠趾戏?，涉及非住宅房屋征收補(bǔ)償?shù)牟糠诌`法，并由門頭溝區(qū)政府采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。
裁判分析過程
本院認(rèn)為，《征補(bǔ)條例》第四條規(guī)定，市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。該條例第二十六條規(guī)定，房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府按照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。根據(jù)上述規(guī)定，對在簽約期限內(nèi)未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的，門頭溝區(qū)政府有權(quán)按照《征補(bǔ)條例》的規(guī)定和公布的補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定。
《征補(bǔ)條例》第二條規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償。依據(jù)上述規(guī)定，國有土地上房屋征收項(xiàng)目的被征收人應(yīng)為被征收房屋的所有權(quán)人。本案中，涉案房屋未進(jìn)行權(quán)屬登記，門頭溝區(qū)政府逕行依據(jù)現(xiàn)場調(diào)查情況將戶主曹江確定為被征收人缺乏法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，屬于事實(shí)認(rèn)定不清。
《征補(bǔ)條例》第十五條規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。第二十四條第二款規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理；對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的建房〔2011〕77號《國有土地上房屋征收評估辦法》（以下簡稱〔2011〕77號文）第九條規(guī)定，房屋征收評估前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)單位對被征收房屋情況進(jìn)行調(diào)查，明確評估對象；房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向受托的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)提供征收范圍內(nèi)房屋情況，包括已經(jīng)登記的房屋情況和未經(jīng)登記建筑的認(rèn)定、處理結(jié)果情況；調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布；對于已經(jīng)登記的房屋，其性質(zhì)、用途和建筑面積，一般以房屋權(quán)屬證書和房屋登記簿的記載為準(zhǔn)；房屋權(quán)屬證書與房屋登記簿的記載不一致的，除有證據(jù)證明房屋登記簿確有錯(cuò)誤外，以房屋登記簿為準(zhǔn)；對于未經(jīng)登記的建筑，應(yīng)當(dāng)按照市、縣級人民政府的認(rèn)定、處理結(jié)果進(jìn)行評估。本案中，門頭溝區(qū)政府未向本院提交涉案房屋征收評估前組織有關(guān)部門對被征收房屋情況進(jìn)行調(diào)查、處理和認(rèn)定的證據(jù)材料，對于北京三友宇天測繪有限公司出具的測繪示意圖、中國四維測繪技術(shù)有限公司出具的涉嫌大面積搶建院落時(shí)相衛(wèi)片影像對比情況報(bào)告以及中地公司出具的《評估結(jié)果報(bào)告》中認(rèn)定被征收的涉案房屋建筑面積的變化既未說明理由，亦未提供充分的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，屬于事實(shí)認(rèn)定不清、證據(jù)不足。
綜上，本院認(rèn)為，被訴《征補(bǔ)決定》認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，本院依法應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
裁判結(jié)果
撤銷被告北京市門頭溝區(qū)人民政府作出的門政征補(bǔ)決[2017]28號《房屋征收補(bǔ)償決定書》。
案件受理費(fèi)50元，由被告北京市門頭溝區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)（于本判決生效后7日內(nèi)交納）。
如不服本判決，各方當(dāng)事人可于本判決書送達(dá)之日起15日內(nèi)向本院提交上訴狀，并按對方當(dāng)事人人數(shù)提交上訴狀副本，預(yù)交二審案件受理費(fèi)50元，上訴于北京市高級人民法院。上訴人在上訴期滿后七日內(nèi)未預(yù)交上訴費(fèi)，又不提出緩交申請的，按自動撤回上訴處理。
審 判 長 武 楠
審 判 員 李冬梅
人 民 陪 審 員 王 強(qiáng)
二○一八年九月十四日
法 官 助 理 蘇美夏
書 記 員 高秀麗
