隨著城市基層治理改革的不斷推進，城市網(wǎng)格化管理在目標理念、管理工具等方面發(fā)生了多次變遷，涉及食品安全、社會治理等多個政策領(lǐng)域，在不同時期，中央的注意力有所差異。由圖2城市網(wǎng)格化管理政策的數(shù)量分布可知，2005—2021年城市網(wǎng)格化管理注意力強度整體上呈顯著上升趨勢，反映了我國中央政府對城市網(wǎng)格化管理問題的關(guān)注度不斷增加。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合城市網(wǎng)格化管理重大事件及政策分布時序狀態(tài)，本研究將我城市網(wǎng)格化管理的注意力變遷劃分為三個時期：探索推廣期（2005—2009年）、拓展應(yīng)用期（2010—2016年）、規(guī)范發(fā)展期（2017—2021年）。

（一）探索推廣期（2005—2009年）

2005年以來，中央政府為加快推進城市管理體制改革，滿足自身管理上的需要，一方面，采納了北京市東城區(qū)基于單元網(wǎng)格的數(shù)字化城市管理模式，并在全國各地開展政策試驗。另一方面，加大對管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，整合行業(yè)相關(guān)資源，提高了城市管理的精細化水平，有效推動部門聯(lián)動與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享。這一時期共有城市網(wǎng)格化管理政策16份，高頻主題詞按頻次排序如表1所示，主要包括“市政管理”“技術(shù)標準”“隊伍建設(shè)”“信息采集”等?？傮w而言，該階段為網(wǎng)格化管理探索初期，數(shù)字化政府的管理理念開始發(fā)生變化，注意力開始由傳統(tǒng)粗放式城市管理方式向技術(shù)賦能下的精細化管理轉(zhuǎn)變，關(guān)注重點集中在基礎(chǔ)的市政管理方面。進一步經(jīng)過共詞聚類，2005—2009年城市網(wǎng)格化管理政策高頻主題詞形成了兩個詞團，分別為萬米單元網(wǎng)格城市管理模式試點推廣、技術(shù)標準與信息系統(tǒng)建設(shè)，具體如圖3所示。

第一，萬米單元網(wǎng)格城市管理新模式的試點推廣成為中央政府關(guān)注的焦點。2005年，原建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于推廣北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式的意見》，決定在全國范圍內(nèi)推廣萬米單元網(wǎng)格城市管理模式，意見指出要采用“萬米單元網(wǎng)格管理法”和“城市部件管理法”相結(jié)合的方式，創(chuàng)建監(jiān)管分離的城市管理新體制，實現(xiàn)城市管理的信息化、標準化、精細化、動態(tài)化，具體采取“先試點再推廣”的做法進行推進。到2007年4月為止，原建設(shè)部組織了共3輪、51個城市的試驗，并采用加強培訓(xùn)、考核評價、加大資金投入等管理工具，為政策試驗保駕護航。2008年，為推進試點工作，中央政府進一步指出應(yīng)加快進度，確保本年度內(nèi)完成試點城市驗收工作，同時鼓勵各城市推廣該模式。這一時期城市網(wǎng)格化管理模式主要應(yīng)用在市政管理領(lǐng)域。

第二，技術(shù)標準與信息系統(tǒng)建設(shè)受到了中央政府的高度重視。2005年，在原建設(shè)部有關(guān)部門的指導(dǎo)和組織下，成立標準編寫組，負責(zé)編制城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)系列技術(shù)標準，標準的編制目標在于實現(xiàn)全國城市建設(shè)與信息資源整合共享。此后，信息系統(tǒng)建設(shè)成為新時期城市網(wǎng)格化管理的重要目標。2006年，原建設(shè)部出臺《數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)指南》，提出要不斷規(guī)范數(shù)據(jù)系統(tǒng)、無線傳輸系統(tǒng)以及應(yīng)用系統(tǒng)等方面的建設(shè)，以提速城市網(wǎng)格化管理的發(fā)展進程。2009年，為解決試點推廣中存在的系統(tǒng)建設(shè)兼容性差、運行時效性低等問題，中央政府頒布了有關(guān)數(shù)字化城市管理模式建設(shè)導(dǎo)則的政策文件，并從專職隊伍建設(shè)、項目管理等管理工具角度做出相應(yīng)安排。與此同時，伴隨著管理理念的不斷強化，這一時期網(wǎng)格化管理在信息技術(shù)的支撐下有效提升了城市綜合管理效能。

（二）拓展應(yīng)用期（2010—2016年）

從2010年起，城市網(wǎng)格化管理進一步縱深發(fā)展。中央政府開始加強城市公共服務(wù)供給，將管理和服務(wù)重心下沉到基層，城市網(wǎng)格化管理實現(xiàn)了從狹義上的市政管理領(lǐng)域向社會治理和公共服務(wù)等領(lǐng)域延伸，成為一項推動基層善治的常態(tài)化模式，這在一定程度上促進了城市公共服務(wù)均等化、管理和服務(wù)精細化，有效提升政府的公共服務(wù)能力，增強城市居民的獲得感、幸福感。這一時期共有50份城市網(wǎng)格化管理政策，主題詞按頻次排列如表2所示，高頻主題詞主要包括“智慧城市”“重心下沉”“污染”等?？傮w而言，該階段為網(wǎng)格化管理拓展應(yīng)用期，在城市管理精細化、智能化、生態(tài)化的背景下，政府在城市網(wǎng)格化管理方面的注意力不斷向創(chuàng)新管理方式、健全管理機制方向轉(zhuǎn)變，管理領(lǐng)域向社區(qū)管理、公共服務(wù)、生態(tài)治理、食品安全等多個方面拓展。經(jīng)過共詞聚類，2010—2016年城市網(wǎng)格化管理政策高頻主題詞形成了兩個詞團，分別為社會管理創(chuàng)新與城市公共服務(wù)下沉、網(wǎng)格化管理模式的拓展與應(yīng)用，具體如圖4所示。

第一，社會管理創(chuàng)新與城市公共服務(wù)下沉是中央政府的另一關(guān)注點。北京市東城區(qū)在總結(jié)“萬米單元網(wǎng)格城市管理模式”探索實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合“以人為本、服務(wù)為先”的管理理念，創(chuàng)建了網(wǎng)格化社會服務(wù)管理模式，充分發(fā)揮先進典型的示范引領(lǐng)作用，受到了中央政府的高度肯定。2013年，黨的十八屆三中全會首次把網(wǎng)格化管理寫入黨的正式文件，并指出“網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)”的方向性目標，標志著網(wǎng)格化管理工作重心開始從原先的社會管控向社會服務(wù)供給轉(zhuǎn)變。在中央政府的政策框架下，為深入推進城市網(wǎng)格化管理工作，地方各級政府在管理主體方面逐漸形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與”的運行機制，推動政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治三者間的良性互動，有效提供了精準化的公共服務(wù)，共同將社會矛盾化解在網(wǎng)格內(nèi)。

第二，城市網(wǎng)格化管理模式的拓展與應(yīng)用成為中央政府注意力的新指向。2010年以來，為貫徹落實國務(wù)院關(guān)于建設(shè)服務(wù)型、法治型政府的要求，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布一系列文件，都強調(diào)要堅持夯實基層、重心下沉的原則，加強街鄉(xiāng)協(xié)管員隊伍建設(shè)，實施食品安全網(wǎng)格化管理，打通居民飲食用藥安全“最后一公里”。隨著公民意識的不斷覺醒，勞動者群體性維權(quán)事件時有發(fā)生，在管理領(lǐng)域方面，城市網(wǎng)格化管理也開始向社會治理領(lǐng)域拓展應(yīng)用，2012年初，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于批轉(zhuǎn)促進就業(yè)規(guī)劃（2011―2015年）的通知》，提出要加大資金支持力度，全面開展勞動保障監(jiān)察網(wǎng)格化管理試點工作。此外，環(huán)境監(jiān)管也成為近年來與城市網(wǎng)格化管理有關(guān)的熱點詞匯，2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，明確要求實施環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理，同時積極運用隊伍建設(shè)、考核評價等管理工具提升城市網(wǎng)格化管理水平，自此之后，各地方政府相繼開展相關(guān)實踐并取得顯著成效，大大提升了城市服務(wù)和管理的水平，推動了“智慧城市”向“新型智慧城市”邁進。

（三）規(guī)范發(fā)展期（2017—2021年）

2017年以來，城市網(wǎng)格化管理步入了規(guī)范發(fā)展階段。隨著城市人口規(guī)模不斷擴大，碎片化的管理模式、滯后的制度安排等問題嚴重制約著城市網(wǎng)格化管理的效果，為此，中央政府加強了基層社會治理創(chuàng)新的制度建設(shè)：一方面，制定專門針對城市網(wǎng)格化管理的政策文件，創(chuàng)新了城市管理的工具，進一步促進城市由粗放式向網(wǎng)格化、精細化發(fā)展。另一方面，頒布了有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法律條文，強化城市網(wǎng)格化管理模式在其領(lǐng)域的應(yīng)用。這一時期共有77份城市網(wǎng)格化管理政策，主題詞按頻次排列如表3所示，高頻主題詞涵蓋“群防群治”“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”“生態(tài)文明”“衛(wèi)星遙感”等，總體而言，該階段城市網(wǎng)格化管理仍重視生態(tài)治理與環(huán)境保護，同時，在面臨突發(fā)公共事件，如新冠疫情的侵擾，為了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的現(xiàn)實需要，政府在城市網(wǎng)格化管理方面的注意力不斷向社區(qū)治理下沉，不斷統(tǒng)籌社會各方力量采取多元共治，共同實現(xiàn)城市的有效管理。經(jīng)過共詞聚類，2017—2021年城市網(wǎng)格化管理高頻主題詞形成了兩個詞團，分別為基層網(wǎng)格化管理與風(fēng)險防控、生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境治理，如圖5所示。

第一，致力于推進基層網(wǎng)格化管理，強化城市社區(qū)風(fēng)險防控。2017年，中央政府發(fā)布了《城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理規(guī)范》，明確提出了將網(wǎng)格化服務(wù)管理納入社區(qū)服務(wù)工作，并通過強化資金投入、考核評價以及隊伍建設(shè)等多種管理工具確保城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作順利開展，這意味著中央政府開始從頂層設(shè)計出發(fā)完善和推動城市網(wǎng)格化管理制度發(fā)展，不斷創(chuàng)新基層社會治理。在管理領(lǐng)域方面，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、災(zāi)害風(fēng)險網(wǎng)格化管理成為近年來政策關(guān)注的焦點，尤其是2020年以來，新冠肺炎疫情的爆發(fā)與大肆蔓延致使我國遭遇了一場前所未有的公共衛(wèi)生危機，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體制難以發(fā)揮預(yù)設(shè)效能，為貫徹黨中央、國務(wù)院的一系列疫情防控部署要求，基層社區(qū)作為疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一道防線，利用網(wǎng)格化管理的既有優(yōu)勢搭建起“基礎(chǔ)牢、覆蓋廣”的社區(qū)防疫體系，筑牢“外防輸出、內(nèi)防擴散”的安全網(wǎng)，凸顯了黨建引領(lǐng)下基層社區(qū)服務(wù)工作的精準和高效，保障了社區(qū)居民的生命健康安全，助推平安中國建設(shè)。

第二，生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境治理成為中央政府關(guān)注的重點議題。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，生態(tài)環(huán)境破壞與污染形勢愈加嚴峻，這已然成為一個較為突出的民生問題，黨的十九大以來，中央政府以“綠水青山就是金山銀山”理念為指引，將生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)提上了新高度，2018年，國務(wù)院發(fā)布了《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》，提出要不斷加大秸稈禁燒管控，在重點地區(qū)內(nèi)推行網(wǎng)格化監(jiān)管制度。2019年末至今，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、能源局等部門聯(lián)合出臺了有關(guān)秋冬季大氣污染綜合治理的諸多攻堅行動方案，均從不同的角度指出要強化街道屬地管理責(zé)任，并借助無人機和衛(wèi)星遙感、高清視頻監(jiān)控等技術(shù)手段，強化對大氣污染的網(wǎng)格化管理，并在此基礎(chǔ)上，積極推動政府、企業(yè)、公眾等多元主體的有效協(xié)作。這些舉措在一定程度上減少了“散亂污”企業(yè)的出現(xiàn)，明顯改善城市環(huán)境空氣質(zhì)量，助力碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)，有利于營造優(yōu)美、舒適、安全的人居環(huán)境。

作者介紹：

曹海軍，東北大學(xué)文法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

侯甜甜，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生

來源：摘自《公共行政》2022年第8期，原載于《南通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》第38卷第2期，原標題為《我國城市網(wǎng)格化管理的注意力變遷及邏輯演繹——基于2005—2021年中央政策文本的共詞與聚類分析》

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